II OSK 876/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SAB/Wa 181/10 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi D. P. w przedmiocie bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SAB/Wa 181/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 6 października 2010 r. D. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z niezałatwieniem jej odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego znak [...] z dnia [...] lipca 2010r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i J. O. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na działce położonej w S., przy ul. [...]. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie Głównego Inspektora do załatwienia ww. sprawy w określonym przez Sąd terminie, w przypadku jej niezałatwienia przez organ w trybie autokontroli. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 357 zł. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 30 września 2010 r. i w tym terminie sprawy nie załatwił, albowiem nie zostało jej doręczone jakiekolwiek orzeczenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, uznając skargę za bezzasadną. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, iż w dniu [...] września 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania D. P. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r., wydał decyzję znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż postępowanie wywołane skargą D. P. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że po wniesieniu skargi na bezczynność (co miało miejsce 6 października 2010r.), a przed jej rozpoznaniem organ, którego działanie objęte jest tą skargą, podjął czynność. W dniu [...] września 2010 r. Główny Inspektor wydał bowiem decyzję załatwiającą odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r., przy czym doręczenie tej decyzji skarżącej (a dokładnie pełnomocnikowi skarżącej), miało miejsce 11 października 2010 r., a więc już po wniesieniu skargi. Na marginesie Sąd zaznaczył, iż stosownie do art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zatem, na podstawie tego przepisu, dopiero z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzja zostaje wprowadzona do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne. Dostrzegając powyższe Sąd stwierdził, że w chwili orzekania przez Sąd zaistniała bezprzedmiotowość postępowania sądowego, a tym samym uzasadnione było umorzenie tego postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Przepis ten, w ocenie Sądu, ma zastosowanie m.in. w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Ponadto Sąd zauważył, iż stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi. Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na poparcie tego poglądu Sąd przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, Lex nr 463687 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08, Lex nr 478295. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 36 § 1 i 110 k.p.a. polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny stanu bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzez stwierdzenie, wskutek błędnego przyjęcia, że dopiero z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzja zostaje wprowadzona do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne, że bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi i w konsekwencji umorzeniu postępowania sądowego, podczas gdy organ nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy i skarga winna być oddalona; - art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnych dla dokonania oceny bezczynności organu okoliczności, że pismem z dnia 2 września 2010 r. zawiadomiono strony o przedłużeniu terminu rozpoznania odwołania D. P. do dnia 30 września 2010 r. i wydania przez ten organ w tym terminie, tj. do dnia [...] września 2010 r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na powyższe organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że terminy załatwienia spraw administracyjnych wskazane są w treści art. 35 i 36 k.p.a., a ich niedotrzymanie oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu. W niniejszej sprawie odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. wpłynęło do organu w dniu 2 sierpnia 2010 r. Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. organ zawiadomił strony postępowania, że z uwagi na niezakończone postępowanie wyjaśniające przedłuża termin rozpatrzenia odwołania do dnia 30 września 2010 r. Następnie w dniu [...] września 2010 r. organ po rozpatrzeniu odwołania skarżącej wydał decyzję merytoryczną. Akt ten został nadany w urzędzie pocztowym w dniu 5 października 2010 r. do wszystkich stron postępowania, a w dniu 7 października 2010 r. do organu wpłynęła skarga D. P. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotycząca nierozpoznania jej odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, zdaniem organu, decyzja została przez organ wydana w terminie wynikającym z art. 36 § 1 k.p.a. Zatem, w jego ocenie, stwierdzenie Sądu I instancji, iż organ pozostawał w zwłoce w rozpoznawaniu sprawy przedmiotowego odwołania D. P., a bezczynność ta ustała w dniu 11 października 2010 r., była błędna. Uchybienie w ocenie stanu bezczynności organu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało stwierdzeniem, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i jego umorzeniem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Tymczasem w sytuacji nie pozostawania w bezczynności organu w dacie wniesienia skargi do sądu, skarga ta winna być oddalona jako bezzasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, sprawa ta została rozpoznana w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Kwestia zastosowania przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., dotyczącego wydania przez sąd postanowienia o umorzeniu postępowania gdy postępowanie to z innych przyczyn niż wskazane w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu jest realizowane w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których organ pozostawał w bezczynności, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Wprawdzie zagadnienie będące przedmiotem tej uchwały nieznacznie różni się od stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, jednakże rozważania w niej zawarte mają zastosowanie i do sytuacji rozpoznawanej przez sąd w przedmiotowym postępowaniu. We wskazanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Uzasadniając stanowisko zajęte we wskazanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż do wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem jej doręczenia organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 p.p.s.a.) i z tym momentem organ staje się stroną takiego postępowania. Ponadto z dniem doręczenia skargi po stronie organu powstaje możliwość jej uwzględnienia w trybie autokontroli poprzez dokonanie zaskarżonego działania lub bezczynności. Nadto wskazano, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowa, co oznacza, że przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Powyższe uznano za wystarczający powód do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organ wyda żądany akt lub dokonana czynności. Kolejnym argumentem za zastosowaniem art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. we wskazanej wyżej sytuacji jest interpretacja przepisu art. 149 p.p.s.a., który nakazuje sądowi przy uwzględnieniu skargi na bezczynność zobowiązać organ w określonym terminie do wydania danego aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem, a contrario wydanie przez organ konkretnego aktu lub podjęcie czynności wyłącza możliwość uwzględniania skargi, nawet gdy powyższe organ dokonał już po terminie zakreślonym ustawą. W związku z tym, w takiej sytuacji postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsza sprawę w całości podziela. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję w ostatnim dniu terminu przez siebie zakreślonego w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Jednakże korespondencja zawierająca tę decyzję została nadana w urzędzie pocztowym do strony skarżącej w dniu 5 października 2010 r., a doręczona w dniu 11 października 2010 r. Tymczasem skarżąca skargę na bezczynność organu II instancji w przedmiocie nierozpatrzenia jej odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 6 października 2010 r., a doręczona organowi w dniu następnym, tj. w dniu 7 października 2010 r. Od tego dnia zostało wszczęte postępowanie na skutek wniesienia skargi na bezczynność organu, co związane jest z powstaniem uprawnienia po stronie organu do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Przy czym ubocznie zaznaczyć należy, że organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji z dnia [...] września 2010 r. w trybie autokontroli bowiem postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność zostało wszczęte już po jej wydaniu, tj. w dniu 7 października 2010 r. (w dacie doręczenia skargi organowi). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie istotnym jest, że na datę nadania skargi i jej doręczenia organowi, skarżąca nie wiedziała, że w jej sprawie została wydana decyzja, albowiem została ona jej doręczona w dniu 11 października 2010 r. Zatem skoro doręczenie tej decyzji nastąpiło już w toku trwania postępowania wywołanego wniesieniem skargi na bezczynność organu, to zasadnie Sąd I instancji uznał, że z uwagi na brak podstaw do wydania wyroku, postępowanie zainicjowane tą skargą stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a zatem zaszła podstawa do umorzenia postępowania. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak też NSA w postanowieniu z dn. 1.07.2010 r., sygn. akt II OSK 1145/09 czy postanowieniu z dn. 7.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1879/09, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.cbois.nsa.gov.pl). W świetle powyższego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 36 § 1 i 110 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a., dotyczącego kwestii prawidłowego sporządzenia przez sąd uzasadnienia do wydanego orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji sporządził uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sposób prawidłowy, odpowiadający wymogom powyższego przepisu, a wskazana przez organ okoliczność pominięta przez Sąd, tj. nie uwzględnienia iż organ pismem z dnia 2 września 2010 r. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu odwołania skarżącej do dnia 30 września 2010 r. i wydania w tej dacie stosownej decyzji, w świetle powyższych wywodów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.