II SA/Wa 1846/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi V. G. – przedstawiciela ustawowego małoletniego D. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz V. G. kwotę 102 (sto dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS), decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], odmawiającą przyznania małoletniemu D. S. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Prezes ZUS, po rozpoznaniu wniosku V. G. (przedstawiciela ustawowego małoletniego syna D. S.), o przyznanie dziecku zmarłego J. S. renty rodzinnej w drodze wyjątku, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Powodem odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku stało się niespełnienie przez zmarłego ojca D. S. ustawowej przesłanki szczególnych okoliczności uzasadniających brak uprawnień do uzyskania świadczenia w trybie ustawowym oraz niespełnienie przez wnioskodawcę przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy strona podniosła, iż zmarły ojciec dziecka nie wypracował wymaganych okresów ubezpieczenia z powodu choroby alkoholowej. Wnioskodawczyni wskazała, iż podejmowała starania o leczenie męża i umieszczenie go w ośrodku zamkniętym. Obrazując sytuację jej gospodarstwa domowego przedstawiła miesięczne stałe wydatki oraz dochody w miesiącu [...] 2010 r. Zdaniem skarżącej, uzyskiwany dochód z wynagrodzenia za pracę w wysokości 1.278 zł netto oraz z tytułu umowy zlecenia w wysokości 120 zł, nie zabezpiecza podstawowych potrzeb jej rodziny. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezes ZUS utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki określone w tym przepisie. W związku z tym, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W ocenie organu, renta rodzinna w drodze wyjątku nie mogła być wnioskodawcy przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności odnoszona do osoby zmarłego ubezpieczonego. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są bowiem przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ wskazał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że ojciec dziecka pierwsze zatrudnienie, poparte opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne podjął dopiero we wrześniu 1988 r., mając 28 lat. Ponadto w okresach od [...] maja 1989 r. do [...] lipca 1992 r., od [...] maja 1994 r. do [...] września 1995 r., od [...] kwietnia 1997 r. do [...] listopada 2007 r. nie został udowodniony żaden okres pracy poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych okresach nie była wobec wymienionego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym, nie był stan zdrowia. Prezes ZUS podkreślił, iż przyznanie świadczeń przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek na ubezpieczenia społeczne. Natomiast z akt rentowych wynika, iż na przestrzeni 49 lat życia ojciec dziecka posiadał udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy w wysokości 4 lat, 7 miesięcy i [...] dni, który jest nieadekwatny do jego wieku. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, jakkolwiek świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak nie może on pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Odnosząc się argumentów strony podnoszonych w toku postępowania organ podniósł, iż wystąpił o udostępnienie dokumentacji lekarskiej ojca dziecka z placówek medycznych wskazanych przez wnioskodawczynię. Po jej uzyskaniu sprawa została skierowana do lekarza orzecznika ZUS celem ustalenia, czy przed dniem śmierci ojca dziecka istniała niezdolność do pracy i od kiedy. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. lekarz orzecznik ZUS na podstawie zgromadzonej dokumentacji uznał, że ojciec dziecka był trwale częściowo niezdolny do pracy od [...] maja 2002 r. oraz trwale całkowicie niezdolny do pracy od [...] czerwca 2009 r. Orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, a nie całkowicie uniemożliwiała podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Orzeczenie lekarza orzecznika, jako wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Biorąc powyższe pod uwagę, Prezes ZUS nie stwierdził, aby ojciec dziecka nie spełnił warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, a tym samym nie znalazł uzasadnienia do przyznania renty rodzinnej drodze wyjątku dla małoletniego D. S. W ocenie organu, nie została także spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem oraz osiąga z tytułu zatrudnienia i prac zleconych średnie miesięczne wynagrodzenie (za okres od [...] do [...] 2010 r.) w wysokości 2.458,60 zł brutto. Dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie wynosi zatem 1.229,30 zł. Wprawdzie brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jednak w celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2010 r. wynosi 706,29 zł brutto. Powyższy pogląd znalazł odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie, miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny przekracza kwotę brutto najniższej emerytury. Jakkolwiek w subiektywnym odczuciu strony dochód w kwocie 1.229,30 zł miesięcznie na osobę w rodzinie może nie być wystarczający do zapewnienia niezbędnych środków utrzymania małoletniego dziecka, to jednak organ rozstrzygający sprawę w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku musi kierować się obiektywizmem. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Potrzeby organ ma obowiązek ocenić, lecz nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskanych dochodów. Ponadto przepis art. 83 ust. 1 ustawy, uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany miesięczny dochód przypadający na osobę w rodzinie może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych maloletniego D., jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] września 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez V. G. – przedstawiciela ustawowego małoletniego D. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, strona podniosła, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 83 ustawy emerytalno – rentowej, a także art. 7, 12 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż nie wszystkie okresy zatrudnienia byłego męża zostały prawidłowo ustalone, albowiem świadectwami pracy zmarłego, wskazującymi na dłuższy niż ustalił organ okresami zatrudnienia, dysponuje siostra zmarłego. Ponadto skarżąca podniosła, iż na mocy wyroku Sądu Rejonowego w S. (sygn. akt [...]), zmarły miał nakaz podjęcia leczenia. Ponadto ojciec dziecka mógł być leczony w Ośrodku [...] w W., jak też podczas pobytu w Areszcie Śledczym w W., co powinno być brane pod uwagę przy ustalaniu powodów braku ubezpieczenia w okresie ostatnich 10 lat przed śmiercią J. S. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto podnieść należy, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany sprawę ponownie rozpoznać, ocenić okoliczności sprawy wg stanu istniejącego na dzień orzekania, rozważyć zasadność zarzutów odwołania oraz wydać rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, albowiem przede wszystkim nie dokonał nowych ustaleń w postępowaniu odwoławczym uwzględniających istotną zmianę stanu faktycznego sprawy. Podstawę odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS uzasadnił niespełnieniem przesłanek z art. 83 ww. ustawy, m. in. przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem organu, wykazany przez skarżącą miesięczny dochód na osobę w rodzinie w wysokości 1.229,30 brutto nie pozwala uznać, iż powołana powyżej przesłanka została spełniona. Organ przyjął, iż w celu ustalenia niezdefiniowanego w ustawie emerytalnej kryterium braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki pieniężne oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, tj. 706,29 zł brutto. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku przez pryzmat osiąganych dochodów jest bowiem najbardziej obiektywna. Co do zasady należy zgodzić z organem, iż badanie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy odnieść do uzyskiwanego przez wnioskodawcę dochodu oraz najniższego świadczenia gwarantowanego przez ZUS, bowiem takie rozwiązanie uzyskało akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia braku niezbędnych środków utrzymania powinna być ocenia indywidualnie. Przykładowo w wyroku z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 282/00 (publik. LEX nr 54534) NSA stwierdził: "Żaden przepis cyt. ustawy nie zawiera definicji "niezbędnych środków utrzymania", w odniesieniu do każdego wnioskodawcy może być stwierdzone tylko indywidualnie". W wyroku z dnia 7 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA 815/00 NSA podkreślił, iż "(...) w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest mowa o braku jakichkolwiek środków utrzymania, lecz środków niezbędnych. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji skarżących". Niemniej ustalenia dokonane przez Prezesa ZUS w zakresie uzyskiwanego przez wnioskodawczynię dochodu były aktualne na dzień wydania pierwszej decyzji w sprawie, tj. [...] maja 2010 r. Wówczas twierdzenie organu o niespełnieniu przez wnioskodawcę przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania było uprawnione, albowiem proste zestawienie uzyskiwanych przez stronę dochodów z minimalną emeryturą krajową wskazywało na wystąpienie znacznych dysproporcji. Jednakże zwrócić uwagę należy, iż ustalając dochód w rodzinie skarżącej, organ przyjął średni dochód uzyskiwany przez wymienioną w okresie od [...] do [...] 2010 r. W tym okresie dochód wymienionej składał się z dwóch składników: wynagrodzenia za pracę - [...] zł brutto oraz umowy zlecenia w wysokości [...] zł brutto. Jednakże w aktach administracyjnych sprawy znajduje się umowa – zlecenie zawarta pomiędzy V. G a P. na okres od [...] 2010 r. do dnia [...] 2010 r. Zatem już w [...] 2010 r. skarżąca został pozbawiona możliwości zarobkowania na podstawie umowy zlecenia i od tego czasu jej sytuacja materialna znacząco się zmieniła. Prezes ZUS natomiast wydając decyzję odwoławczą w dniu [...] września 2010 r. oparł się na swoich wcześniejszych ustaleniach, które nie odzwierciedlały aktualnego stanu sprawy, albowiem nie zawierały informacji na temat rzeczywistych dochodów skarżącej w miesiącu lipcu i sierpniu i ewentualnych w miesiącu wrześniu 2010 r. Ponadto Prezes ZUS wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zmarły w wieku 49 lat J. S. legitymował się okresem składkowym i nieskładkowym zaliczanym do uprawnień emerytalno – rentowych, w wymiarze 4 lat 7 miesięcy i [...] dni. Tymczasem w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia zestawienia "okresów zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, działalności i innych okresów" z adnotacją "ksero z PUP w W.", jak i kwestionariusz wnioskodawczyni z dnia [...] stycznia 2010 r. (dotyczący okresów składkowych i nieskładkowych), z których wynika, iż skarżący był zatrudniony przez okres znacznie dłuższy, niż ustalił to Prezes ZUS. Wskazana przez stronę informacja ukazuje, iż J. S. m. in. pozostawał w zatrudnieniu w okresie od [...] września 1979 r. do [...] sierpnia 1981 r. w [...] w R. jako [...], od [...] września 1981 r. do [...] czerwca 1988 r. w [...] w D. jako [...]. Tylko te dwa okresy zatrudnienia obejmują 9,5 roku. Organ natomiast nie wyjaśnił, z jakich powodów nie uwzględnił tych okresów jako składowych, lecz kategorycznie stwierdził, iż "ojciec dziecka pierwsze zatrudnienie poparte opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne podjął dopiero we wrześniu 1988 r. mając 28 lat". Dokonanie ustaleń w powyższym zakresie jest o tyle istotne, iż stawia zmarłego ojca dziecka w zupełnie innym świetle, jako osobę nieunikającą pracy, przynajmniej w początkowym okresie swojej aktywności zawodowej. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, czego organ nie uczynił, a na co zwracała uwagę skarżąca, czy zmarły podejmował próby leczenia alkoholizmu. Wprawdzie sama choroba alkoholowa nie stanowi szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak wymaganych okresów składkowych i nieskładkowych, lecz w przypadku podjęcia leczenia, nawet nieskutecznego, w powiązaniu z niepełnosprawnością oraz odpowiednim wiekiem (czyniącym osobę bezrobotną nieatrakcyjną na rynku pracy), a także bezrobociem strukturalnym w miejscu zamieszkania, można wskazane okoliczności rozpatrywać jako usprawiedliwiające brak wymaganego okresu ubezpieczenia. W kontekście spełnienia ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności" przez zmarłego ojca dziecka wyjaśnienie powyższych kwestii ma istotne znaczenie w sprawie. Reasumując, brak dogłębnej analizy aktualnej sytuacji finansowej skarżącej w aspekcie spełnienia ustawowej przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania, a także rozbieżności w ustalonym przez organ, a wskazanych przez stronę okresach zatrudnienia zmarłego męża w odniesieniu do przesłanki ustawowej "szczególnych okoliczności", podważa prawidłowość podjęcia zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do wniosku, iż zaskarżoną decyzję wydano przedwcześnie, z pominięciem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 700/97 wskazał, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organ będzie obowiązany wezwać stronę do przedstawienia aktualnych jej dochodów, uzupełniających dokumentów pozwalających na ustalenie rzeczywistego przebiegu zatrudnienia J. S. lub wskazania instytucji dysponujących takimi dokumentami, a także w oparciu o informacje pochodzące od strony ustalić, czy ojciec dziecka podejmował leczenie choroby alkoholowej. Dopiero dysponując całokształtem materiału dowodowego Prezes ZUS dokona w sprawie oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 tej ustawy.