I OSK 1292/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 159/10 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Służby Celnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M.C. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Warszawie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Służby Celnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Izby Celnej w Warszawie, na podstawie art. 26 pkt 12 i art. 27 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 2009 r. zwolnił skarżącą ze służby w Izbie Celnej w Warszawie w związku z utratą zaufania niezbędnego do wykonywania czynności służbowych, w szczególności w przypadku funkcjonariusza celnego wykonującego czynności z zakresu kontroli celnej lub związane z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego. Organ określił, że dniem zwolnienia skarżącej będzie dzień upływu dwutygodniowego terminu, licząc od dnia doręczenia decyzji. Jednocześnie organ podał, że po doręczeniu decyzji zwalnia funkcjonariuszkę od pełnienia służby z zachowaniem prawa do uposażenia. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 7 grudnia 2009 r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2009 r. Zdaniem organu zaistniała przesłanka zwolnienia ze służby, gdyż w stosunku do skarżącej zostało wszczęte postępowanie przygotowawcze w związku z podejrzeniem popełnienia przez nią przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów. W uzasadnieniu skargi do Sądu I instancji skarżąca wskazała, że decyzja jest krzywdząca i nie poparta żadnymi dowodami. Podniosła, że nie została zapoznana z nowymi dokumentami w sprawie, a decyzja o zwolnieniu ze służby została wydana podczas jej choroby. Podała również, że organ stosował w stosunku do niej mobbing. Wydając zaskarżony wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności w przypadku funkcjonariusza celnego wykonującego czynności z zakresu kontroli celnej lub związane z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego. Natomiast art. 27 powołanej ustawy stanowi, że w wypadkach, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 9 i 11 oraz art. 26 zawiadomienie o zwolnieniu ze służby doręcza się funkcjonariuszowi celnemu z dwutygodniowym wyprzedzeniem w okresie służby przygotowawczej oraz z trzymiesięcznym wyprzedzeniem w okresie służby stałej. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca pełniła służbę przygotowawczą, tak więc organ zobowiązany był, mocą powyżej przytoczonego przepisu, zawiadomić ją o zwolnieniu ze służby z dwutygodniowym wyprzedzeniem. Tego obowiązku organ nie dopełnił, czym naruszył art. 27 ust. 1 powołanej ustawy. Zawarcie przez organ zawiadomienia o zwolnieniu ze służby w decyzji, nie jest wykonaniem dyspozycji powołanego przepisu. Celem tego rozwiązania jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi tych praw, których z racji stosowanej pragmatyki służbowej został pozbawiony, gdyż stosownie do dyspozycji art. 81 ust. 1a decyzja nieostateczna wykonywana jest natychmiast. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ administracji zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27 ustawy o Służbie Celnej i przyjęcie, że zawiadomienie, o którym mowa w cytowanym przepisie jest odrębną czynnością poprzedzającą wydanie decyzji zwalniającej funkcjonariusza ze służby i że zawarcie zawiadomienia w decyzji nie jest wykonaniem obowiązku wynikającego z tego przepisu. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo braku naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Zarzucono ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym uzasadnieniu wyroku i uznanie, że celem art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej rozwiązania jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi tych praw, których z racji stosowanej pragmatyki służbowej został pozbawiony. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem celnym wymaga – zgodnie z przepisem art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641) – uprzedniego zawiadomienia go o zamiarze zwolnienia ze służby, jest wynikiem wyłącznie literalnej wykładni wymienionego przepisu, prowadzącej do rezultatu niemożliwego do przyjęcia. Jak trafnie zauważono w doktrynie (por. Andrzej Ossowski, Komentarz do ustawy o Służbie Celnej, Wyd. Prawnicze LexisNexis – Lex Polonica, Kraków 2006), ustawodawca użył w art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej niezbyt trafnego określenia "zawiadomienie o zwolnieniu ze służby" na decyzję o zwolnieniu ze służby. Prawidłowe odczytanie treści tego przepisu wymaga zastosowania, oprócz literalnej, innych dostępnych rodzajów wykładni, przede wszystkim systemowej i celowościowej oraz historycznej. Prowadzą one do wniosku, iż art. 27 ust. ustawy o Służbie Celnej z 24 lipca 1999 r. przez "zawiadomienie o zwolnieniu ze służby" rozumie decyzję o zwolnieniu ze służby doręczoną funkcjonariuszowi celnemu z dwutygodniowym lub trzymiesięcznym wypowiedzeniem, w zależności od tego czy jest on w okresie przygotowawczym czy w okresie służby stałej. Tak też przepis ten był dotychczas rozumiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki WSA w Warszawie z 28 maja 2004 r., sygn. II SA 3405/03, WSA w Krakowie, III SA/Kr 862/06 i WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2009 r., II SA/Ol 411/08 – niepubl.). W wyrokach tych zwrócono uwagę na to, że skoro decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny od dnia jej ogłoszenia lub doręczenia, to przy zawiadomieniu poprzedzającym taką decyzję nie można byłoby dokładnie określić dnia rozwiązania stosunku służbowego, gdyż nie można byłoby precyzyjnie ustalić daty przyszłego doręczenia decyzji stronie. Również porównanie regulacji prawnych dotyczących innych funkcjonariuszy państwowych oraz zawartej w art. 107 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323) wskazuje na to, że w żadnej z tych ustaw nie przyjęto koncepcji uprzedniego zawiadamiania funkcjonariusza o zamiarze późniejszego rozwiązania z nim stosunku służbowego w określonej dacie. Przyjęcie zastosowanej w zaskarżonym wyroku wykładni art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej prowadziłoby do sytuacji, że w wypadku funkcjonariusza w służbie stałej organ zawiadomiłby go z trzymiesięcznym wyprzedzeniem o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego, by następnie dokonać rozwiązania tego stosunku. Z przepisów nie wynikałoby przy tym, jak długi byłby okres tego "wypowiedzenia stosunku służbowego po dokonanym zawiadomieniu. Przeciągającego się jednak na długi okres związanego z rozwiązaniem tego stosunku czasu nie dałoby się pogodzić z celem przepisu art. 26 ust. 12 omawianej ustawy, w którym chodzi o usunięcie ze służby funkcjonariusza, co do którego organ utracił zaufanie niezbędne do wykonywania obowiązków służbowych. Należy więc uznać, że skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł przy tym rozpoznać skargi merytorycznie, gdyż Sąd I instancji nie ustosunkował się do jej zarzutów. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. a odnośnie kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 wymienionej ustawy orzeczono jak w sentencji.