II SA/Łd 1465/10

Dnia 26 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od organu – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego – S. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [..] znak [...], na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 roku ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał S.J. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego, wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł., przy ul. P. 5 oraz nakazał wykonanie zaleceń wynikających z pkt VII ekspertyzy technicznej, polegających na zabezpieczeniu elementów więźby dachowej (płatwi na całej rozpiętości) poprzez podstemplowanie (roboty wykonać pod nadzorem osób uprawnionych, z zachowaniem zasad sztuki budowlanej i przepisów bhp), zabezpieczeniu stropów między kondygnacjami od poziomu parteru, poprzez podstemplowanie, zwłaszcza w miejscach uszkodzenia w wyniku pożaru (roboty wykonać pod nadzorem osób uprawnionych, z zachowaniem zasad sztuki budowlanej i przepisów bhp), z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji nie zostało złożone odwołanie, natomiast w dniu 10 marca 2010 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło złożone przez Miasto Ł. pismo z dnia 5 marca 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.), podnosząc, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym powyższą decyzją pominięto Miasto Ł. jako stronę postępowania, które powinno mieć ten status z uwagi na interes prawny, bądź przynajmniej powinno mieć umożliwiony udział w postępowaniu na prawach strony. Podanie to zawierało także m.in. wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej określonej decyzji organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] zawiadomił stosownie do art. 66 § 1 K.p.a., iż w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania, z powodu pominięcia Miasta Ł. jako strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazującej wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego, Miasto Ł. winno wnieść odrębny wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., natomiast przedmiotem rozpoznania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uczynił sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności. Jednocześnie tutejszy WINB poinformował, że zgodnie z art. 66 § 2 K.p.a. odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w art. 66 § 1 K.p.a., w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia, uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Postanowienie to doręczono Miastu Ł. w dniu 14 kwietnia 2010 r. Decyzją z dnia [....] r. Nr [....] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu wniosku Miasta Ł. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji nakazującej wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...]. Miasto Ł. zaskarżyło tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Stosownie do postanowienia ŁWINB w Ł. z dnia [...] r. Nr [..] Miasto Ł., w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, złożyło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. wniosek z dnia 22 kwietnia 2010 r., uzupełniony pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu I instancji nakazującej wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że decyzja PINB nakazujące wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego została jej doręczona "do wiadomości" w dniu 15 lutego 2010 roku. Jednak zdaniem Miasta Ł. winno one mieć status strony, zaś swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o wyłączenie budynku mieszkalnego z użytkowania uzasadniała ciążącym na nim obowiązkiem dostarczenia lokali zamiennych osobom zamieszkującym w budynku objętym obowiązkiem wyłączenia z użytkowania (art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 21 czerwca 2001 roku o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego). W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] r. Nr [..] znak [..], na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], wskazując w uzasadnieniu, że Miasto Ł. nie posiada przymiotu strony w rzeczonej sprawie. Miasto Ł. wniosło odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10 § 1, 28, 77 K.p.a. oraz w związku z art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 21 czerwca 2001 roku o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego poprzez pominięcie Miasta Ł. jako strony w postępowaniu. Nadto strona zarzuciła błędne zastosowanie art. 68 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku Nr [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Miasta Ł., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji podniósł, iż z wniosku strony o wznowienie postępowania wynika, że decyzja PINB w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak: [...] została doręczona Miastu Ł. w dniu 15 lutego 2010 r., a zatem w tym dniu Miasto Ł. dowiedziało się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania, zaś wniosek o wznowienie został złożony w dniu 5 marca 2010 r. W rezultacie organ stwierdził, iż Miasto Ł. dochowało terminu jednego miesiąca przysługującego do skutecznego żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Organ II instancji ocenił, że z uzasadnienia zakwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego już na etapie badania wniosku o wznowienie postępowania pod względem jego poprawności formalnej rozstrzygnął, iż Miasto Ł. niezasadnie powołuje się na zaistnienie okoliczności o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego takie badanie winno zostać przeprowadzone przez organ dopiero w ramach wznowionego postępowania, gdyż postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia meritum sprawy. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że nie może w zastępstwie organu I instancji wydać postanowienia o wznowieniu postępowania, zatem stosownie do przepisu art. 138 § 2 Kpa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wywiódł S. J., zarzucając organowi błędne przyjęcie, że naruszony został przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem – w ocenie skarżącego -Miasto Ł. nie było i nie jest stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem o wyłączenie nieruchomości z eksploatacji, w odpowiedzi na który PINB w Ł. wydał decyzją z dnia [...] Nadto skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i załączenie akt sprawy o sygn. VII SA/WA 1564/10 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.; a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący podniósł, że Miasto Ł. nie jest stroną przedmiotowego postępowania dotyczącego wyłączenia jego nieruchomości z użytkowania, a stanowisko takie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie o sygn. akt VII SA/WA 1564/10 zakończonej wyrokiem oddalającym skargę Miasta Ł. na decyzję GINB z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję ŁWINB w Ł. z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności postępowania objętego decyzją PINB w Ł. z dnia [...] W ocenie skarżącego Miasto Ł. bezprawnie przypisuje sobie status strony, chociaż żaden przepis prawa takiego uprawnienia Miastu nie daje bowiem a) potrzeba ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego to nie przymiot strony b) decyzja o wyłączeniu budynku została wydana na podstawie art. 68 prawa budowlanego i na mocy tej decyzji oraz art. 61 prawa budowlanego nałożone zostały na uprawnione strony (właściciel, zarządca) określone obowiązki; c) w dacie wydania decyzji przez PINB w Ł. o wyłączeniu budynku z użytkowania Miasto Ł. nie było właścicielem ani zarządcą nieruchomości; d) obowiązek zapewnienia przez Miasto Ł. lokali zamiennych (art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów) nie czyni Miasta stroną na podstawie art. 68 prawa budowlanego i nie kreuje tym samym interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą wprost na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek Miasta Ł.. W uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego już na etapie badania wniosku o wznowienie postępowania pod względem jego poprawności formalnej rozstrzygnął, iż Miasto Ł. niezasadnie powołuje się na zaistnienie okoliczności o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego takie badanie przymiotu strony winno zostać przeprowadzone przez organ dopiero w ramach wznowionego postępowania, gdyż postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia meritum sprawy. Na wstępie należy wskazać, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) tj. ustalenia, czy: 1. decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2. wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., 4. żądanie wznowienia postępowania oparte jest na powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), natomiast ich brak obliguje organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uznał, iż w istocie organ pierwszej instancji dokonał merytorycznych ustaleń co do występowania w sprawie niniejszej podstaw wznowienia postępowania - poza postępowaniem rozpoznawczym (poza postępowaniem wznowieniowym). Zdaniem Sądu, co do zasady stanowiska takiego nie można podzielić, ponieważ pozbawia ono osobę (która uważa się za stronę) możliwości wykazania - w oparciu o przesłanki materialnoprawne - istnienia tego przymiotu. Ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a., może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym jednoznacznie stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Należy jednak podkreślić, iż wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. W sytuacji natomiast, gdy kwestia legitymacji składającego wniosek nie jest bezsporna, zachodzi potrzeba jej badania, co oznacza konieczność przejścia do merytorycznej oceny powołanej przesłanki wznowienia. Dwufazowość postępowania wznowieniowego polega natomiast na tym, że merytoryczne badanie powołanych przez wnioskodawcę podstaw wznowieniowych możliwe jest dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. ( patrz. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 maja 2009 r. II SA/Ke 187/09 (LEX nr 562863 ). W sprawie niniejszej mamy jednak do czynienia z oczywistym brakiem legitymacji procesowej po stronie Miasta Ł. w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a. do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wyłączenie z użytkowania obiektu budowlanego. Przepisy Rozdziału 6. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zatytułowanego "utrzymanie obiektów budowlanych" rozpoczyna art. 61. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, iż to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt budowlany w należytym stanie – zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 5 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Tak więc nakaz opróżnienia lokalu znajdujący oparcie w treści art. 68 ustawy prawo budowlane, znajdującym się w tym samym rozdziale może być skierowany jedynie do właściciela lub zarządcy obiektu. Argumentacja Miasta Ł., iż to Miasto jest zobowiązane do dostarczania na podstawie art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, lokali zamiennych osobom, które opłacały czynsz regulowany w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie tej ustawy, w przypadku gdy wypowiedziano im umowy najmu w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu nie może odnieść zamierzonego skutku. Miasto Ł. nigdy nie będzie adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 ustawy prawo budowlane (poza wypadkiem gdy będzie jej zarządcą lub chociażby współwłaścicielem), tak więc skoro nie jest stroną postępowania głównego, to takiego przymiotu nie może uzyskać w wyniku złożenia wniosku o jego wznowienie. Dość trudno wyobrazić sobie badanie przymiotu Miasta jako strony w toku postępowania o wyłączenie z użytkowania obiektu budowlanego, przez organy nadzoru budowlanego polegające na przykład na ustalaniu, którzy z lokatorów opłacali czynsz za lokal w dniu poprzedzającym wejście w życie w/w ustawy z dnia 21 czerwca 2001r., a którzy nie. Po pierwsze przepisy ustawy prawo budowlane nie dają organowi nadzoru budowlanego takich kompetencji , po drugie wydana decyzja nie nakłada na Miasto na tym etapie żadnego obowiązku. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sad ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi. Biorąc powyższe pod uwagę, Sad orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o regulację art. 200 tejże ustawy. m.ch.