II OSK 1466/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2107/10 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i trzech zbiorników na nieczystości ciekłe na terenie działki nr 1 położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości S., gmina L. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy L., odmówił uzgodnienia przedłożonego mu do zaopiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy wymienionej wyżej nieruchomości. Zaskarżonym postanowieniem, po rozpoznaniu wniosku A.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. Organ wskazał, że przedmiotowa działka powstała w skutek podziału działki nr 2, która to działka posiadała dwa zjazdy z drogi krajowej nr [...]. Wyjaśnił również, że zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 grudnia 2009 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] na całej swej długości zakwalifikowana została do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz.430) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów. Dodatkowo wymogi techniczne dla drogi publicznej klasy G są bardzo rygorystyczne, co ma zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego. Kolejny zjazd byłby, zdaniem organu, zagrożeniem dla tego bezpieczeństwa. Wyjątki od powyższych zasad stanowią sytuacje, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie obsługa komunikacyjna terenu inwestycji może się odbywać za pośrednictwem zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr 3, zlokalizowanego w 282+941 km, strona lewa tej drogi, bądź też z wykorzystaniem zjazdu z tej drogi do działki nr 4 (282+926 km, strona lewa drogi krajowej nr [...]), po uprzednim ustanowieniu służebności drogi koniecznej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił jednocześnie, że postanowienia decyzji podziałowej, w wyniku którego została wydzielona działka stanowiąca teren planowanej inwestycji nie są dla niego wiążące co do kwestii dostępu tych nieruchomości do dróg publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.K. zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich kwestii prawnych i faktycznych wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa, naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także dokonanie ustaleń sprzecznych z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz naruszenie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja ustalająca warunki zabudowy musi zostać uzgodniona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Przedmiotem oceny organu uzgadniającego może być wyłącznie sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w kształcie, jaki wynika z przedłożonego do zaopiniowania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organ wyjaśnił dlaczego nie znalazł podstaw do pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji, tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie wydano z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W zaskarżonym postanowieniu w sposób precyzyjny wyjaśniono dlaczego rozstrzygając kolizję dwóch interesów – indywidualnego interesu obywatela wyrażającego się w posiadaniu jak najdogodniejszego dojazdu do własnej nieruchomości oraz interesu publicznego polegającego na zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu, rozstrzygnięto sprawę na korzyść interesu społecznego. Sąd zgodził się także z przyjętą interpretacją § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którą nie formułuje on całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za niedopuszczalną. Zatem stwierdzenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad możliwości zapewnienia dojazdu do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji w inny sposób, aniżeli poprzez utworzenie bezpośredniego zjazdu z drogi nr [...] na teren inwestycji (poprzez wykorzystanie jednego z dwóch istniejących już zjazdów na drogę krajową, posadowionych na działkach sąsiednich), obligowało organ do odmownego rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie planowanej inwestycji. Stwierdzenie istnienia alternatywnego sposobu skomunikowania terenu inwestycji z drogą krajową zwalniało organ z obowiązku przeprowadzania szczegółowych rozważań i analiz na okoliczność wpływu planowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Realizacja na krótkim odcinku drogi krajowej kolejnego, trzeciego z kolei zjazdu wpłynęłaby w sposób niekorzystny na płynność ruchu po tej drodze, a w efekcie pogorszyłaby bezpieczeństwo komunikacyjne. Za właściwe uznał Sąd rozumowanie organu, że w sytuacji, w której względy bezpieczeństwa komunikacyjnego nie pozwalają na zapewnienie wszystkim działkom powstającym w wyniku podziału działki sąsiadującej z pasem drogowym drogi krajowej osobnych zjazdów z tej drogi, działki te winny być obsługiwane przez zjazdy już istniejące. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.K. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie i pozostawienie bez rozpoznania wniosku obejmującego dopuszczenie uzupełniającego dowodu z opinii biegłego na okoliczność braku możliwości przeprowadzenia służebności drogi koniecznej przez nieruchomości sąsiednie, w sytuacji, w której jedną z zasadniczych kwestii postępowania jest poprowadzenie służebności przez nieruchomości sąsiednie, a Sąd nie dysponował szczegółowymi dokumentami dotyczącymi uwarunkowań gruntów sąsiednich oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej kontroli ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji w której błędne ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie są wynikiem wadliwie i w sposób niepełny przeprowadzonego postępowania dowodowego. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z przepisem § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, skutkującą przyjęciem, że przepis ten może być podstawą odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi kategorii G w sytuacji istnienia zjazdów indywidualnych na działkach sąsiednich, do których należy doprowadzić drogę po gruncie nienależącym do inwestora poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Doprowadziło to do przekroczenia granic uznania administracyjnego w ramach dyspozycji przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy powołany przepis rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że liczba zjazdów z drogi kategorii G musi być ograniczana, ale tylko w sytuacji, gdy możliwe jest zapewnienie dojazdu z dróg niższych klas, a istnienie zjazdów indywidualnych usytuowanych na działkach sąsiednich pozostaje bez znaczenia w świetle dyspozycji powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej określonych podstawami tej skargi, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Rozpoznanie skargi w takich granicach oznacza, że Sąd może brać pod uwagę tylko wady zaskarżonego orzeczenia wskazane w skardze kasacyjnej i jednocześnie nie może podjąć z własnej inicjatywy badań, czy nie zostały także naruszone tym orzeczeniem inne przepisy, oprócz wskazanych przez stronę skarżącą. Poczynienie powyższej uwagi było konieczne ze względu na sformułowania rozpoznawanej skargi kasacyjnej, w której postawiono, między innymi, zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wymieniony przepis nie miał jednak żadnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie i – oczywiście – nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji. Stanowi on część art. 29 ustawy o drogach publicznych regulującego uzyskiwanie wydawanych w drodze decyzji administracyjnych zezwoleń zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej. Przedmiotem postępowania nie było natomiast uzyskanie takiego zezwolenia, lecz decyzja ustalająca warunki zabudowy, która mogła być wydana po wyrażeniu zgody przez zarządcę drogi przylegającej do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie takiej decyzji. Z przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – gdy dotyczy obszarów przyległych do pasa drogowego. Wymienione ostatnio przepisy stanowiły więc prawne podstawy zaskarżonego postanowienia i prawidłowo sformułowany zarzut ich naruszenia mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie postawiła jednak zarzutu naruszenia tych przepisów. Skarga ta postawiła również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. "poprzez pominięcie i pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącego obejmującego dopuszczenie uzupełniającego dowodu z opinii biegłego na okoliczność braku możliwości przeprowadzenia służebności drogi koniecznej przez nieruchomości sąsiednie..." Stawiający ten zarzut pominął jednak treść podanego przepisu, z którego wynika, iż sąd administracyjny może, i to tylko w szczególnych okolicznościach wskazanych tym przepisem, dopuścić dowód uzupełniający wyłącznie z dokumentów. Dowód z dokumentów ma całkowicie odmienny charakter od dowodu z opinii biegłego, której to opinii w postępowaniu sądowoadministracyjnym nigdy się nie dopuszcza. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Dokonując analizy treści przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) skarżący ograniczył się do końcowej części tego przepisu zawierającej dyspozycję o konieczności ograniczenia liczby i częstości zjazdów z drogi publicznej klasy G. Tymczasem z całości tego przepisu wynika, iż droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m. Tylko wyjątkowo dopuszcza się odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdów z innych dróg niższych klas, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Skoro więc przepis ten dopuszcza lokalizowanie skrzyżowań dróg z drogą klasy G na terenie zabudowy w odległości nie mniejszej niż 500 m i tylko wyjątkowo nie mniejszej niż 400 m, to jest oczywistym, że założeniem jego autora było wyeliminowanie zjazdów z takiej drogi na indywidualne nieruchomości, szczególnie gdy znajdują się one w bliskim sąsiedztwie innych zjazdów. Nadmiar tych zjazdów ogranicza bowiem bezpieczeństwo i możliwość szybkiego poruszania się po drodze publicznej klasy G, do czego jest ona przeznaczona. Dlatego powszechnie przyjmuje się prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem osób, posiadających tereny w pobliżu dróg publicznych (por. wyroki NSA z 12 maja 2011 r., I OSK 1068/10, Lex nr 863287, z 13 lipca 2010 r., I OSK 1243/09, Lex nr 594986 czy też z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06, Lex nr 382712). W rozpoznawanej sprawie istotne jest przy tym, że nieruchomość skarżącego, której dotyczy postępowanie, powstała w wyniku podziału innej nieruchomości posiadającej już dwa zjazdy z sąsiadującej z nią drogi publicznej. W takiej sytuacji niedopuszczalne byłoby tworzenie kolejnych zjazdów z tej drogi do nowoutworzonych działek a obsługa ich powinna mieć miejsce albo siecią dróg niższych kategorii, albo służebnościami drogi koniecznej. Brak odpowiedniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej uzasadnia ustanowienie służebności drogi koniecznej, lecz zgodnie z przepisem art. 145 § 2 zd. 2 Kodeksu cywilnego jeżeli brak odpowiedniego dostępu jest następstwem sprzedaży lub innej czynności prawnej, to ustanowienie drogi koniecznej powinno nastąpić – gdy jest to możliwe – przez grunty, które były przedmiotem tej czynności. Jest to zasada wynikająca wprawdzie z prawa cywilnego, lecz nie jest ona bez znaczenia dla oceny możliwości korzystania przez skarżącego z dostępu do dróg publicznych w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, iż odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy zapadła zgodnie z obowiązującym prawem. Dlatego skarga kasacyjna została oddalona na mocy art. 184 p.p.s.a.