I OSK 664/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch, Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia del. NSA Wiesław Morys, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1298/10 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe w części dotyczącej zaszeregowania stanowiska do grupy uposażenia U-15 oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1386/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi P. N. – uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe w części dotyczącej zaszeregowania stanowiska do grupy uposażenia U-15. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] pkt 27 z dnia [...] czerwca 2003 r. w przedmiocie wyznaczenia P. N. na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie 6 Brygady Desantowo-Szturmowej, w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska służbowego do grupy uposażenia U-15. Minister Obrony Narodowej podał m.in., że powyżej określona decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych, w części dotyczącej grupy uposażenia nie narusza rażąco art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.), gdyż otrzymywane przez ww. uposażenie było zaszeregowane na poziomie innych kluczowych stanowisk służbowych jednostki wojskowej, w której pełnił on służbę. Minister Obrony Narodowej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący nie została obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt k.p.a. W skardze na powyższą decyzję P. N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi dokonanie błędnej wykładni art. 224 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 5 w zw. z art. 75 ustawy o radcach prawnych, jak również naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 12, art. 35 § 3 i art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145, ze zm.), radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy (...). Natomiast art. 75 powołanej ustawy stanowi, że stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariuszami Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Straży Więziennej w zakresie nie określonym niniejszą ustawą określają przepisy odrębnych ustaw. Sąd stwierdził, że brzmienie tego przepisu uprawnia do stwierdzenia, że art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych stanowi lex specialis do przepisów ustawy pragmatycznej, która zawiera przepisy regulujące wynagrodzenie należne żołnierzom zawodowym. Sąd podkreślił, że art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych zawiera zakaz przyznania zatrudnionemu radcy prawnemu uposażenia niższego od przewidzianego na stanowisku głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska. W ocenie Sądu stanowisko organu, iż sytuację skarżącego należy odnosić wyłącznie do stanowisk przewidzianych w jednostce wojskowej, w której pełnił służbę, a nie w odniesieniu do wszystkich stanowisk określonych w Siłach Zbrojnych jest błędne. Nie ma bowiem znaczenia prawnego, że stanowisko głównego specjalisty nie znajduje się w strukturze etatowej konkretnej jednostki wojskowej, istotne jest, że stanowisko takie istnieje w Siłach Zbrojnych. Sąd stwierdził, że przyznanie radcy prawnemu pełniącemu zawodową służbę wojskową uposażenia niższego niż określone dla głównego specjalisty, stanowi zatem rażące naruszenia art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Obrony Narodowej, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 224 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 oraz art. 8 ust. 5 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) oraz w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeżeli w danej jednostce organizacyjnej resortu obrony narodowej (samodzielnej jednostce wojskowej), niezależnie od jej hierarchicznego usytuowania, nie występuje stanowisko głównego specjalisty, to stanowisko radcy prawnego powinno być zaszeregowane do grupy uposażenia przysługującego głównemu specjaliście występującemu na najwyższych szczeblach resortu obrony narodowej (rodzajów Sił Zbrojnych i Ministerstwa Obrony Narodowej); – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 06 lipca 1982 r. o radcach prawnych poprzez zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co związane było z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego i przyjęciu, że decyzja dotycząca przyznania radcy prawnemu uposażenia na poziomie szefów innych znaczących komórek organizacyjnych 6 Brygady Szturmowo-Desantowej – w sytuacji gdy w tej jednostce organizacyjnej resortu ON nie było stanowiska głównego specjalisty, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie stosownie do treści art. 185 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Obrony Narodowej stwierdził, iż nie sposób z treści przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wywodzić, iż ustawodawca pod pojęciem jednostki organizacyjnej miał na myśli cały resort obrony narodowej, bowiem każda jednostka wojskowa jest również samodzielną jednostką organizacyjną resortu obrony narodowej. Zdaniem organu przez jednostkę organizacyjną, o której mowa w art. 224 ust. 1 wymienionej ustawy o radcach prawnych, należy rozumieć daną jednostkę organizacyjną (jednostkę wojskową), w której wykonuje swoje obowiązki służbowe radca prawny, będący żołnierzem zawodowym i do tej jednostki organizacyjnej należy odnosić zapis określający, że wynagrodzenie radcy prawnego powinno kształtować się na poziomie wynagrodzenia głównego specjalisty lub też innego równorzędnego stanowiska. Organ podkreślił, że jednostką organizacyjną w przedmiotowej sprawie jest 6 Brygada Desantowo-Szturmowa – samodzielna jednostka wojskowa w rozumieniu przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 pragmatyki wojskowej w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Natomiast brak stanowiska służbowego głównego specjalisty w strukturze zatrudnienia (strukturze etatowej) powoduje, że stanowiskiem równorzędnym – o czym mowa w art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych – dla stanowiska radcy prawnego-żołnierza zawodowego, będzie stanowisko usytuowane nie niżej niż stanowisko np. szefa sekcji a z drugiej strony, nie może być to stanowisko usytuowane na poziomie Dowódcy lub jego Zastępcy. W przedmiotowej sprawie zaś stanowisko służbowe radcy prawnego zostało – pod względem uposażenia – zaszeregowane pomiędzy stanowiskiem Zastępcy Dowódcy a stanowiskiem szefa sekcji jako kierownika znaczącej komórki organizacyjnej w tej jednostce wojskowej. W ocenie organu wykładnia przepisu 224 dokonana przez Sąd prowadzi do skutków trudnych do zaakceptowania – gdyż radca prawny otrzymywałby wówczas uposażenie na poziomie dowódcy jednostki wojskowej lub jego zastępcy, a w niektórych sytuacjach uposażenie to byłoby wyższe od uposażenia pobieranego przez dowództwo jednostki wojskowej, w której radca prawny żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową. Trudno również jest przyjąć, iż wola ustawodawcy było ukształtowanie uposażeń radców prawnych-żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe na różnych szczeblach dowodzenia, hierarchicznie sobie podporządkowanych, na takim samym poziomie w całych Siłach Zbrojnych, gdyż stoi to w oczywistej sprzeczności ze zróżnicowaniem stopnia trudności wykonywanych zadań a także z rozwojem zawodowym tych żołnierzy oraz ich awansami w hierarchii służbowej (mianowania na wyższe stopnie wojskowe oraz wyznaczanie na wyższe stanowiska służbowe). W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. N. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Należy wskazać, iż niniejsza sprawa jest już kolejną, w której Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny zaprezentowanego w wyroku Sądu I instancji poglądu o obligatoryjnym stosowaniu przepisu art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych wobec żołnierzy zawodowych będących radcami prawnymi niezależnie od faktu, czy w danej jednostce wojskowej, w której służy dany żołnierz jest stanowisko głównego specjalisty, jeżeli w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych takie stanowisko jest przewidziane. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zgodne co do prawidłowości dokonanej przez sądy wojewódzkie wykładni przepisów prawa materialnego (por. m.in. wyrok z dnia 3 czerwca 2009 r. w sprawie I OSK 1494/08, w sprawie I OSK 1493/08, z dnia 27 września 2011 r.). Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego. Stosownie zaś do art. 8 ust. 5 ustawy o radcach prawnych ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie". Artykuł 75 ustawy o radcach prawnych wyjaśnia, że stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich, będących m.in. żołnierzami w czynnej służbie wojskowej (co oznacza żołnierzy zawodowych), w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą określają przepisy odrębnych ustaw. Z przepisu tego wynika zatem, że w zakresie nieuregulowanym ustawą o radcach prawnych kwestie związane z treścią stosunku służbowego radcy prawnego, będącego żołnierzem zawodowym, w tym w szczególności kwestię uposażenia, określają przepisy pragmatyczne. Stosując art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 w związku z art. 75 ustawy o radcach prawnych odpowiednio do sytuacji skarżącego, jego treść winna być odczytywana następująco: radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku służbowego żołnierza zawodowego ma prawo do uposażenia i innych świadczeń określonych w przepisach regulujących stosunek służbowy żołnierza zawodowego. Wiadomym jest, że do wszystkich żołnierzy zawodowych stosuje się te same przepisy pragmatyczne, a więc dla uposażenia nie ma znaczenia prawnego, w której jednostce wojskowej i na którym poziomie dowodzenia radca prawny, będący żołnierzem zawodowym, pełni służbę. Istotne natomiast jest, że uposażenie to nie może być niższe od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska. Dodać należy, że art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych składa się z dwóch części, z których pierwsza to zasada stosowania w zakresie uposażeń żołnierzy zawodowych przepisów pragmatycznych (poprzez art. 8 ust. 5 w związku z art. 75 ustawy o radcach prawnych), druga zaś statuuje zakaz przyznawania radcom prawnym-żołnierzom zawodowym uposażenia na poziomie niższym od uposażenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego. Regulacja ta ma więc charakter gwarancyjny, gdyż w ten sposób ustawodawca zrównuje pod względem wynagrodzenia (uposażenia) stosunek pracy radcy prawnego ze stosunkiem służbowym, zapewniając, by w obu przypadkach radca prawny nie otrzymywał niższego wynagrodzenia (uposażenia), niż to, które przysługuje w danej strukturze organizacyjnej na stanowisku głównego specjalisty lub stanowisku równorzędnym. Między innymi dlatego w przepisie tym jest mowa o "jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego", wszak chodzi tu o każdy, nawet najmniejszy, podmiot mający zdolność zatrudniania. W przypadku struktury wielozakładowej, oznaczać to będzie konieczność obowiązywania w każdej jednostce tych samych zasad kwalifikowania stanowisk i wynagradzania. Poprzez fakt, że przepis ten ma charakter gwarancyjny należy jego brzmienie odnosić do wszystkich radców prawnych, a więc nie tylko zatrudnionych na podstawie stosunku pracy w podmiotach prawa prywatnego, ale także we wszelkich instytucjach publicznych, w tym także do tych wykonujących ten zawód na podstawie stosunku służbowego. Jeżeli więc w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych, a jest to bezsporne, istnieje stanowisko głównego specjalisty, to skarżący musi otrzymywać uposażenie na poziomie właśnie głównego specjalisty, a nie starszego specjalisty. Przyznanie zaś niższego uposażenia niż na stanowisku głównego specjalisty stanowi o oczywistym naruszeniu art. 224 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych, co należy zakwalifikować do kwalifikowanej wady decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.