II GSK 871/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie del. WSA Dorota Wdowiak NSA Janusz Drachal Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1507/10 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za niezasadne oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1507/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. Sp. z o. o. w W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za niezasadne. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia 22 października 2009 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W dniu 16 grudnia 2009 r. organ ten wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Na tej podstawie, w dniu 18 stycznia 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. – T. wydał zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego skarżącej. Pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. skarżąca wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – T. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zarzuciła, że egzekucja administracyjna w tej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż wierzyciel nie doręczył skarżącej pisemnego upomnienia przed wystawieniem tytułu wykonawczego, pomimo obowiązku wynikającego z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o postępowaniu egzekucyjnym, oraz brak legitymacji dla M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego, gdyż wszelkie czynności egzekucyjne mogą być wykonywane wyłącznie przez wojewodę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał zarzuty dłużnika za bezzasadne. Stwierdził, że stosownie do § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 22 listopada 2001 r., postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia dłużnikowi upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu, jak miało to miejsce w tej sprawie. Z kolei legitymacja dla M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego wynika z art. 51 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej: u.t.d. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydanym na skutek zażalenia skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższe postanowienie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że stosownie do art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym użyte w ustawie pojęcie wierzyciela oznacza podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z treści art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wynika natomiast, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest (w odniesieniu do kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji rządowej) właściwy do orzekania organ l instancji, z zastrzeżeniem pkt 4. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 u.t.d., wojewódzki inspektor transportu drogowego jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Takie rozwiązanie dopuszcza ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), która w art. 2 pkt 2 stanowi, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży. Uprawnieni do kontroli drogowej inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego (stosownie do art. 93 ust. 1 u.t.d.) mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z przewozem karę pieniężną za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy. Zgodnie z art. 93 ust. 1a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. W związku z powyższym, Sąd I instancji stwierdził, że podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku określonego w decyzji z 22 października 2009 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej jest M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Sąd stwierdził również, że w sprawie znajduje zastosowanie § 13 rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. W rozpoznawanej sprawie tym orzeczeniem jest decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 22 października 2009 r. o nałożeniu na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Dopiero od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną, której uprawnienia są uregulowane m. in. w art. 32 i 40 k.p.a., a zatem może ona działać przez pełnomocnika, któremu doręcza się pisma. Dlatego tytuł wykonawczy musiał być doręczony bezpośrednio zobowiązanemu, co w tej sprawie miało miejsce. W skardze kasacyjnej A. Sp. z o. o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w zw. z art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.), zwanej dalej: ustawą z dnia 29 lipca 2005 r., oraz art. 51 u.t.d. - poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzone jest przeciwko skarżącej postępowanie egzekucyjne, pochodzi od organu uprawnionego. Skarżąca zarzuciła też na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że egzekucja administracyjna przeciwko skarżącej jest dopuszczalna, wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżącej, co miało wpływ na wynik postępowania, mogło bowiem być przyczyną oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. znowelizował art. 51 u.t.d. Od dnia 1 stycznia 2007 r. zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego, wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Czynności egzekucyjne zostały dokonane po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Konsekwencją zmiany ustawy jest przeniesienie kompetencji do wydawania określonego rodzaju decyzji na wojewodę, zatem decyzje może wydawać wojewódzki inspektor transportu drogowego, o ile wydaje je w imieniu wojewody. W tej sprawie wierzyciel wystawił tytuł egzekucyjny i skierował sprawę do egzekucji, podczas gdy nie był do tego upoważniony, ponieważ podmiotem właściwym w tym zakresie był Wojewoda M. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1998 r. (sygn. akt III RN 85/1998) skarżąca stwierdziła, że brak wystawienia tytułu wykonawczego przez podmiot do tego upoważniony, stanowi o niedopuszczalności egzekucji (art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Skoro więc egzekucja nie była dopuszczalna z uwagi na brak prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego, to organ egzekucyjny powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Główny Inspektor Transport Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Została oparta na całkowicie błędnej interpretacji prawa. Podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W zakresie przepisów postępowania skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie w art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. i w zw. z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z treścią art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. W petitum skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że naruszenie tych przepisów doprowadziło do oddalenia skargi z uwagi na błędne przyjęcie, że egzekucja administracyjna przeciwko niej była dopuszczalna, mimo niedoręczenia tytułu wykonawczego jej pełnomocnikowi. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że organ nie miał w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy obowiązku doręczenia tytułu wykonawczego nr [...] pełnomocnikowi skarżącej. Z treści art. 40 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli strona ustanowiła w sprawie pełnomocnika, to pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Jest zatem oczywiste, że przepis ten nakłada na organ obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi, ale by móc realizować ten obowiązek organ musi powziąć wiedzę o tym, że strona pełnomocnika ustanowiła. W rozpoznawanej sprawie miało to miejsce dopiero wraz ze złożeniem przez skarżącą pisma z dnia 21 stycznia 2010 r. "Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego". Z akt sprawy wynika, że pismo to zostało podpisane przez radcę prawnego B.S., który załączył do niego kopię dokumentu pełnomocnictwa udzielonego mu do działania w imieniu skarżącej. Mając na uwadze tak datę (21 stycznia 2010 r.), jak i treść tego pisma, stwierdzić należy, że zostało ono sporządzone w wyniku uzyskania przez skarżącą wiedzy o wystawieniu w dniu 16 grudnia 2009 r. tytułu wykonawczego nr [...]. Za całkowicie bezzasadny należało wiec uznać zarzut wadliwej akceptacji przez Sąd I instancji, że egzekucja administracyjna przeciwko skarżącej była dopuszczalna, skoro powyższy tytuł wykonawczy został doręczony skarżącej. Na marginesie tylko Sąd zauważa, że skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, czy zarzucane uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a to przecież jest decydujące z punktu widzenia oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, które miało zdaniem skarżącej polegać na przyjęciu, że organem właściwym do wystawienia omawianego tytułu wykonawczego jest M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Zdaniem skarżącej organem właściwym w tym zakresie jest Wojewoda M. Stanowisko to uzasadniała zmianą treści art. 51 u.t.d., na mocy art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej. Powyższy zarzut, jak i jego uzasadnienie nie znajdują żadnych podstaw w przepisach prawa. Stosownie do treści art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4, który nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. Rozdział 5 ustawy o transporcie drogowym "Inspekcja Transportu Drogowego" określa zadania tej inspekcji i kompetencje (właściwość) jej inspektorów. I tak stosownie do treści art. 50 pkt 1 lit. a) u.t.d. do zadań tej Inspekcji należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 (w tym obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy). Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.t.d., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, przed nowelizacją dokonaną art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przewidywał, że zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje Główny Inspektor Transportu Drogowego (pkt 1) i wojewódzki inspektor transportu drogowego (pkt 2). Po tej zmianie, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.t.d. zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje "wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej". Skarżąca upatruje w tej zmianie przepisów pozbawienie wojewódzkiego inspektora transportu drogowego kompetencji do wykonywania zadań Inspekcji Transportu Drogowego, w tym kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie kar pieniężnych. Tymczasem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 musi być interpretowany z uwzględnieniem art. 51 ust. 6, z których to przepisów wyraźnie wynika, że to "pośrednictwo" wojewódzkiego inspektora transportu drogowego obejmuje występowanie w postępowaniu administracyjnym w roli organu pierwszej instancji. Niczym nieuzasadnione jest zatem wyprowadzanie z tej nowelizacji wniosku, jakoby zadania Inspekcji Transportu Drogowego (poza zastrzeżonymi dla Głównego Inspektora Transportu Drogowego), łącznie z zadaniami polegającymi na wydawaniu decyzji administracyjnych, miał wykonywać wojewoda. NSA wypowiadał już w orzecznictwie pogląd, co do celu, jakiemu miała służyć omawiana nowelizacja, powołując się między innymi na uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (por. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 343/10, z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1103/09 i z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 191/09). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że w celu podniesienia sprawności Państwa i jakości wykonywania przypisanych prawem zadań i kompetencji koniecznym jest m. in. zdefiniowanie pozycji wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. W obowiązującym podziale kompetencji nie było – według autorów projektu ustawy – przypadków równoległego wykonywania tych samych zadań i kompetencji przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego, liczne natomiast były przypadki, w których zadania i kompetencje określone w tej samej ustawie wykonywane były przez różne szczeble jednostek samorządu terytorialnego i przez wojewodów. W ustawie przyjęto zatem założenie, że zadania przypisane wojewodzie jako przedstawicielowi rządu na danym obszarze powinny ograniczać się m. in. do wykonywania funkcji zwierzchnika zespolonej administracji rządowej oraz funkcji inspekcyjno-kontrolnych. Przesunięcie zadań i kompetencji do samorządu województwa miało wzmocnić ten poziom samorządu terytorialnego poprzez rozbudowanie jego roli w realizacji zadań publicznych. Konsekwencją przesunięcia zadań była również konieczność zespolenia służb, inspekcji i straży funkcjonujących na poziomie wojewódzkim i powiatowym, które nie działały w strukturze zespolonej wbrew założeniom reformy z 1999 r. (Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz Inspekcja Transportu Drogowego). Należy zatem stwierdzić, że wprowadzona nowelizacja art. 51 u.t.d. nie spowodowała zmiany organu właściwego do wykonywania zadań Inspekcji Transportu Drogowego, w tym do wydawania przez inspektorów decyzji administracyjnych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Organem właściwym do wydania decyzji w I instancji z dnia 22 października 2009 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej był M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, której to decyzji skarżąca nie kwestionowała. Umocowanie do wydania tej decyzji, na podstawie której wystawiono kwestionowany w tej sprawie tytuł wykonawczy, wynika z art. 93 ust. 1 i ust. 1a) w związku z art. 89 u.t.d. Przepisy te, ustanowione w Rozdziale 11 omawianej ustawy "Kary pieniężne", określają bowiem uprawnienie dla inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego dokonujących kontroli drogowej, do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym w drodze decyzji administracyjnej, która jest wydawana w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. W związku z treścią omówionych przepisów nie może budzić wątpliwości kompetencja wojewódzkiego inspektora transportu drogowego jako organu I instancji, właściwego do wydawania decyzji w sprawach związanych z realizacją zadań Inspekcji Transportu Drogowego. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego posiadał zatem umocowanie do wydania decyzji z 22 października 2009 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej. Organ ten był w konsekwencji umocowany na podstawie art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z tej decyzji, to jest do wystawienia w dniu 16 grudnia 2009 r. tytułu wykonawczego o numerze [...]. O właściwości organów Inspekcji Transportu Drogowego w omawianym zakresie świadczy również, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, uregulowanie zawarte w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W art. 2 pkt 2 tej ustawy przewidziano, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży. Powyższe rozumienie umocowania wojewódzkiego inspektora transportu drogowego do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym jest utrwalone w orzecznictwie NSA (por. wyżej wymienione wyroki). Taki też pogląd zaprezentował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a zatem zarzut skargi kasacyjnej i w tym zakresie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.