II SA/Rz 1039/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1039/10 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi M. S. była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w R. w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej jako działka nr 795/1, będącej własnością M. S. oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., określanej dalej jako u.g.n.). Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 22 lutego 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], działając w imieniu Gminy Miasto [...] wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w R. w obr. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 795/1, stanowiącej własność M. S., dla której Sąd Rejonowy w R. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę Wieczystą KW Nr [...]. W uzasadnieniu Gmina Miasto [...] wskazała, że wyżej opisana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji inwestycji celu publicznego pn. "Rozbudowa i przebudowa rowu [...] i budowa kanalizacji deszczowej – Etap I w R." m.in. na działce nr 795/1 obr [...] zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...]". Pismem z dnia 26 lutego 2010 r. Prezydenta Miasta wyznaczył M. S., jako właścicielowi przedmiotowej nieruchomości, dwumiesięczny termin na zawarcie umowy cywilno-prawnej sprzedaży Gminie Miasta [...], prawa własności nieruchomości nr 795/1 do dnia 26 kwietnia 2010 r., pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Ponieważ wyznaczony termin minął bezskutecznie Prezydent Miasta zawiadomieniem z dnia 27 kwietnia 2010 r., które zostało właścicielowi nieruchomości doręczone w dniu 13 maja 2010r. poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zainicjowanego wnioskiem Gminy Miasto [...]. W dniu 5 lipca 2010 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Pełnomocnik M. S. – A. S. oświadczyła, że nie wyraża zgody na ustaloną wartość nieruchomości. Stwierdziła, że wywłaszczenie nieruchomości jest krzywdzące, a proponowane odszkodowanie zbyt niskie, zaś na wywłaszczonej nieruchomości zamierzali rozpocząć budowę. Pełnomocniczka wskazała, że właściciel nieruchomości był skłonny do sprzedaży nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, występował o nabycie całej nieruchomości, bądź o przyznanie działki zamiennej, jednak jego wnioski były lekceważone, a następnie zostały rozpatrzone negatywnie. Zarzuciła, że Prezydent Miasta w niniejszej sprawie w sposób nieprawidłowy występuje jednocześnie jako organ orzekający i jako strona postępowania, będąc organem wykonawczym Gminy Miasto [...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] – w pkt 1. orzekł o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości położonej w R.w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej jako działka nr 795/1 o pow. 0,0259 ha, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w R. Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW nr [...], stanowiącej przedmiot prawa własności M. S. na rzecz Gminy Miasto [...] z przeznaczeniem na realizację celu publicznego pn. "Rozbudowa i przebudowa rowu [...] i budowa kanalizacji deszczowej – Etap I w R." między innymi na działce 795/1 o pow. 0,0259 ha, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...], – w pkt 2. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości gruntowej w wysokości 19.244 zł, – w pkt 3 o zobowiązaniu Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...], działającego imieniem Gminy Miasto, do wypłaty ustalonego w pkt 2 odszkodowania w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna, na rzecz M. S. w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że z analizy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] oraz załącznika graficznego wynika, iż objęta wywłaszczeniem nieruchomość leży w konturach oznaczonych na rysunku planu następującymi symbolami: "WS" – o przeznaczeniu pod wody powierzchniowe śródlądowe, "2WS" – o przeznaczeniu pod wody powierzchniowe śródlądowe – w szczególności istniejący przebieg potoku P. wraz z zielenią towarzyszącą, "KDz" – o przeznaczeniu pod publiczne drogi zbiorcze. W związku z tym nieruchomość ta jest przeznaczona na zamierzony cel publiczny. W operacie szacunkowym z dnia 9 czerwca 2010 r. rzeczoznawca majątkowy E. M. ustaliła wartość rynkową nieruchomości na kwotę 19.244 zł. Organ ocenił, że operat został wykonany zgodnie z przepisami prawa materialnego, wnioski w nim zawarte są logiczne i wynikają ze stanu faktycznego nieruchomości, nie ma w nim niejasności, zaś twierdzenia poparte są rzetelną analizą rynku nieruchomości. Prezydent wyjaśnił, że odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n. w oparciu o w/w. operat na kwotę 19.244 zł. Wysokość odszkodowania ustalona została według stanu i wartości nieruchomości w dacie wydania decyzji. Odnosząc się do kwestii podnoszonych przez pełnomocnika A. S. na rozprawie – wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie celem wyceny nie było ustalenie wartości rynkowej gruntu w celu jego sprzedaży, czyli przysporzenia majątkowego, zatem nie mają znaczenia podawane przez właściciela ceny rynkowe nieruchomości, uzyskiwane w normalnym obrocie rynkowym, między równorzędnymi niezależnymi od siebie podmiotami. Naprowadził, że w niniejszej sprawie grunt przeznaczony na cele publiczne ma mniejszą wartość, niż ten nieobjęty realizacją tego celu, który można sprzedać pod cele budowlane czy rekreacyjne. W tej sytuacji subiektywne odczucie właściciela wywłaszczonej nieruchomości o zaniżonej wartości działki nie może świadczyć o wadliwości operatu szacunkowego. Organ odnosząc się do zarzutu, dotyczącego występowania Prezydenta Miasta w podwójnej roli jako organu i strony w niniejszej sprawie, wskazał na stanowisko zawarte w uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003/4/115. Reasumując stwierdził, że w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości brak jest podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od rozstrzygania spraw, w których jest stroną. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zwrócił uwagę na nieprawidłowość w sprawie - polegającą na tym, że o wszczęcie postępowania wystąpił Zastępca Prezydenta Miasta działający imieniem Gminy Miasto, zaś decyzję w I instancji wydał także Zastępca Prezydenta Miasta działający z upoważnienia Prezydenta Miasta. Zarzucił organowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wskazał, że podmiot wnioskujący o wywłaszczenie w decyzji objętej odwołaniem orzekł o wywłaszczeniu i ustalił odszkodowanie do wypłacenia i niejako sam siebie zobowiązał. Zarzucił również wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda przychylił się do stanowiska organu I instancji. Stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego doszło w wyniku bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Zastępca Prezydenta Miasta, przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie pięciokrotnie zapraszał M. S. do rokowań ze sprecyzowanymi warunkami nabycia w drodze umowy przedmiotowej działki, co jednak spotkało się z negatywnymi odpowiedziami strony. Wojewoda po dokonaniu analizy przedmiotowego operatu szacunkowego stwierdził, że odpowiada on wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Reasumując wskazał, że organ I instancji podczas prowadzonego postępowania administracyjnego dopełnił wszelkich wymogów formalnych, a rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z normami prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ I instancji przepisów proceduralnych związanych z brakiem doręczenia pism i zawiadomień pełnomocnikowi strony postępowania uznał go za nietrafny. Organ podniósł, że M. S. w dniu 5 lipca 2010 r. upoważnił swoją żonę A. S. do reprezentowania go na rozprawie administracyjnej, stąd pełnomocnictwo to rozciągało się tylko na rozprawę administracyjną. Wojewoda analogicznie jak organ I instancji zajął stanowisko, że prezydent miasta na prawach powiatu w sprawach o wywłaszczenie nie ma obowiązku wyłączenia się od tych spraw, w których jest stroną. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł M. S. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego zawartych w Konstytucji RP, k.p.a. oraz u.g.n. W uzasadnieniu skarżący przytoczył argumentację podobną jak w odwołaniu. Nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, a zwłaszcza odnośnie braku doręczenia korespondencji ustanowionemu przez niego pełnomocnikowi. Zarzucił organowi odwoławczemu brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a w szczególności dotyczących operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zauważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sądu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.) Skarga jest zasadna. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, w szczególności co do zaistnienia podstaw do wyłączenia organu. Przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym Prezydent jako organ gminy na prawach powiatu na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. podlega wyłączeniu z rozpatrywanej sprawy, której wnioskodawcą w sprawie wymagającej władczego rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego, jest ta gmina. W dniu 19 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę (sygn. OPS 1/03 – publ. ONSA 4/2003, poz. 115) z której wynika, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a. co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Uzasadnienie do powyższej uchwały ma szerszy zakres przedmiotowy i ukształtowało orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie rozstrzygnięcia spraw administracyjnych, w których jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania administracyjnego, zaś organ tej jednostki, jako organ administracji publicznej, wydaje rozstrzygnięcie. Podobne stanowisko zajęły m. in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 8 sierpnia 2009 r. sygn. II SA/GL 123/09, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 2 października 2009 r. sygn. II Po 171/01, WSA w Warszawie w wyrokach z 7 października 2009 r. sygn. VII SA/Wa 1258/09 i z 31 lipca 2007 r. sygn. I SA/Wa 2066/06, a także WSA w Szczecinie w wyroku z 7 października 2004 r. sygn. SA/Sz 2274/02, a także między innymi w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Sz 1040/09, II SA/Sz 302/10, wreszcie także NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. I OSK 339/07. W świetle powyższego orzecznictwa – w niniejszej sprawie, w której stroną wnioskującą o wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalenie odszkodowania była Gmina Miasto [...], której organem właściwym do wydania decyzji jest Prezydent Miasta, Prezydent jak również pozostali pracownicy Urzędu Miasta podlegają na mocy art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. wyłączeniu od rozpoznania sprawy. W świetle aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223 poz. 1458 ze zm.) a to art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c (co do zastępcy Prezydenta pkt 2) w zw. z art. 8 jak i poprzednio obowiązującej ustawy z 22 marca 1990 r. także Prezydent i jego zastępca są pracownikami zatrudnionymi w Urzędzie Miasta. Sąd zauważa, że także uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. I OPS 1/03 została wydana w oparciu o wyżej wskazany przepis art. 24 § 1 k.p.a. i dopiero w efekcie tak ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych został wprowadzony przepis art. 142 u.g.n. Konsekwencją tego jest uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na art. 152 P.p.s.a. Wskazane wyżej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji powodują, iż przesłanki wywłaszczenia i ustalenia wysokości odszkodowania powinny być przedmiotem oceny organu właściwego do wydania decyzji w tej sprawie, wskazanego w trybie art. 26 § 2 pkt 1 w związku z § 3 K.p.a., jako organu reprezentującego podmiot niezainteresowany treścią zapadłego rozstrzygnięcia (nie będący stroną tego postępowania). Nawet jeśli decyzja w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości jest decyzją związaną, to z pewnością kwestia ustalenia wysokości odszkodowania, może budzić wątpliwości właściciela nieruchomości co do braku zainteresowania gminy wysokością tego odszkodowania, które jest zobowiązana zapłacić, mimo ustalenia w przepisach metod jego wyliczania i sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Sąd zaznacza, że nie podziela zarzutu skarżącego, iż ustanowiony w postępowaniu przed organem I instancji pełnomocnik był uprawniony do jego reprezentowania w dalszym toku postępowania. Wola skarżącego co do zakresu pełnomocnictwa została bowiem wyraźnie wyrażona w jego treści. Wbrew stanowisku skarżącego możliwe jest udzielenie pełnomocnictwa w ograniczonym tylko zakresie co wynika z wnioskowania a maiori ad minus (wnioskowanie z większego na mniejsze co oznacza, że komu wolno wiecej temu wolno mniej).