II SA/Po 821/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] 2010r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy Wójt Gminy D., powołując się na art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /jt. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm./, decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] odmówił przyznania p. M. Ł. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na stryjem M. T.. Od decyzji powyższej odwołanie wniosła p. M. Ł. zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji niezgodność z prawem. Skarżąca podniosła przede wszystkim, iż składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad stryjem, w dniu 19 kwietnia 2010 r. była przekonana, że skoro Jej stryj M. T. jest inwalidą II grupy, to winno zostać przyznane wnioskowane świadczenie. Ponadto Skarżąca podkreśla, iż należy się Jej - jako osobie rezygnującej z pracy dla opiekowania się całkowicie ubezwłasnowolnionym stryjem - wsparcie ze strony państwa w formie przedmiotowego świadczenia oraz choćby częściowa rekompensata za utracone przez wnioskodawczynię zarobki. Decyzją z dnia [...] 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na zasadzie art. 138 §1 pkt.1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobie legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Nie ulega zaś wątpliwości, iż zgodnie z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego: "Obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo". Organ I instancji prawidło ustalił, na podstawi - załączonych dokumentów, iż p. M. T. orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w P. z dnia [...] 1971 r. został zaliczony do II grupy inwalidztwa na stałe, które powstało przed 16 rokiem życia z przeciwwskazaniem do zatrudnienia. M. Ł. jest bratanicą M. T., a co za tym idzie zgodnie z art. 128 kro nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła M. Ł. podając ,że nie zgadza się z decyzją. Skarżąca powtórzyła ,że jest opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego M. T. i faktycznie po śmierci swoich rodziców jedyną osobą która opiekuje się stryjem i że poza nią nikogo nie ma kto chciałby i mógł się nim opiekować. Skarżąca wskazała na swoją trudną życiowa i zdrowotną sytuację rodzinną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest wykładania prawa materialnego , art. 17 ust.1 i ust.1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne jest jednym z dwóch świadczeń opiekuńczych, przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych (drugim jest zasiłek pielęgnacyjny, uregulowany w art. 16 ustawy o świadczeniach). Przed wejściem w życie tej ustawy (tj. do 1 stycznia 2004 r.) jego odpowiednikiem był zasiłek stały, wypłacany na podstawie art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm., dalej: ustawa o pomocy społecznej z 1990 r, Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest "częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach, druk sejmowy nr 1555 IV kadencja, s. 67, por. także teza o kompensacyjnej funkcji tego świadczenia w orzecznictwie i doktrynie, np. wyrok WSA w Poznaniu z 17 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 399/07; A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 314; M. Wasilewska, Świadczenia rodzinne i fundusz alimentacyjny, Gdańsk 2009, s. 65; W. Kardasz, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych, -wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 56). Jest ono przyznawane co do zasady w formie pieniężnej. Szczegółowe zasady jego przyznawania reguluje rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne. Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia licznych warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o świadczenie, jak i osobą wymagającą opieki lub innymi członkami ich rodziny. Wynikają one przede wszystkim z art. 17 ust. 1, 1a i 5 ustawy o świadczeniach, lecz ich pełna rekonstrukcja wymaga uwzględnienia zarówno innych przepisów tej ustawy (zwłaszcza definicji ustawowych, zawartych w jej art. 3), jak i nierzadko skomplikowanych i "wielopiętrowych" odesłań zewnątrzsystemowych, m.in. do: ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, ze zm.); ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.; dalej: k.r.o.); ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.); ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.). Na potrzeby niniejszej sprawy można ograniczyć się do wskazania, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zależy od spełnienia - łącznie - następujących warunków: - posiadania przez osobę ubiegającą się o świadczenie polskiego obywatelstwa (art.1 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach) ,dobrowolnej rezygnacji przez tę osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach; por. także art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach); szczególnych cech prawnych i faktycznych osoby wymagającej opieki (dalej: osoba niepełnosprawna): może to być wyłącznie osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym albo dziecko, które (kumulatywnie) ma orzeczoną niepełnosprawność oraz konieczność "stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji" i "stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji" (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach; por. definicje i odesłania zawarte w art. 3 pkt 5, 9 i 21 tej ustawy); istnienia stosunku alimentacyjnego między osobą ubiegającą się o świadczenie i osobą wymagającą opieki (por. art. 128-1441 k.r.o.), przy czym przepisy ustawy o świadczeniach przewidują że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać matce, ojcu, innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach; definicja opiekuna faktycznego jest zawarta w art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach) lub osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny - w tym ostatnim wypadku tylko wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach); braku przeszkód wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach; zgodnie z tym przepisem, "świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzime zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 [ustawy o świadczeniach], albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej". Od 1 stycznia 2010 r. uzyskanie świadczenia nie jest już uzależnione od wysokości dochodu, co było uregulowane w art. 17 ust. 2-2d ustawy o świadczeniach (przepisy te zostały uchylone przez art. 13 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych, Dz. U. Nr 219, poz. 1706). Niektóre przesłanki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego były już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyrokach z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 107) i 22 lipca 2008 r" sygn. P 41/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109). W wyroku o sygn. P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach (w ówczesnym brzmieniu) w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, był niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Uzasadnienie tego orzeczenia było oparte na - cytowanym in extenso w uzasadnieniu - wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151), dotyczącym wspomnianego zasiłku stałego. Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, że zarówno zasiłek stały, jak i świadczenie pielęgnacyjne dotyczyły tej samej materii i miały takie same cele, a więc powinny być ocenianie w kontekście zasady równości według takich samych kryteriów. Były to następujące przesłanki: sprawowanie opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, wymagającym stałej pielęgnacji; niepodejmowanie pracy lub rezygnacja z niej z powodu opieki nad dzieckiem przez osobę sprawującą taką opiekę; obowiązek alimentacyjny spoczywający na osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem; niskie dochody osiągane przez rodzinę osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem (jak wskazano wyżej, ta przesłanka dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2010 r. nie jest już stosowana). Pominięcie w zaskarżonym ówcześnie przepisie możliwości nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny Trybunał Konstytucyjny ocenił jako rozwiązanie zawężające - w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji - krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił równocześnie, że regulacji tej nie można usprawiedliwić trudnościami w ustaleniu rzeczywistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ponieważ nie jest to wartością konstytucyjną i nie zwalnia ustawodawcy od obowiązku ukształtowania przepisów, aby nie sprzyjały one nadużyciom. W realiach niniejszej sprawy skarżąca M. Ł. opiekuje się swoim stryjem – M. T.. Stryj – to jest brat ojca , a skarżąca jest w stosunku do niego bratanicą –zstępną brata i nie ciąży na niej ustawowy obowiązek alimentacyjny. Jednakże nie oznacza to, że przez prawo nie jest postrzegana jako członek rodziny .Jako zstępna rodzeństwa jest członkiem rodziny, należącym do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934 kodeksu cywilnego ) Identyczną tezę zawarto w uzasadnieniu wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27.11.2008 r. w sprawie II SA/PO 210/08 uzasadniając uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego dla ciotki. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 i art. 17 ust.1 lit.a , która pozwala uznać ,że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do takiego świadczenia osobie, która faktycznie spełnia przesłanki do nabycia prawa, w tym dla bratanicy. W tym miejscu ponownie należy zacytować art.17 ust.1 i ust.1a.ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje (...) ust.1a osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki o której mowa w ust.1. Skarżąca dowodzi, że jest właśnie taka osobą. Organy kwestionujące prawo do udzielenia zasiłku pielęgnacyjnego w sposób skuteczny nie podważyły twierdzeń skarżącej .Nie ma więc z tego powodu podstaw do odmownej decyzji. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w uzasadnieniu dla wprowadzonych zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych poprzez dodanie ust.1a do art. 17 napisano iż doprecyzowanie zasad ustalania kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ma na celu wyraźne wskazanie zakresu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom najbliższym tj. matce, ojcu, dzieciom (są to osoby spokrewnione w pierwszym stopniu). Natomiast dalszym krewnym, lub w przypadku gdy nie ma osób najbliższych albo osoby te nie mogą wypełniać swojego obowiązku .Ponadto przyznano organowi właściwemu do realizacji świadczenia pielęgnacyjnego możliwości przeprowadzenia wywiadu w przypadku gdy powstaną wątpliwości co do spełnienia przez beneficjentów warunków do uzyskania świadczenia. Ponownie rozpoznając sprawę należy mieć na uwadze przedstawioną powyżej prokonstytucyjną wykładnie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią organ administracyjny jest związany zgodnie z art. 153 p.p.s.a. .Dodatkowo sąd wskazuje ,że organ winien rozważyć , czy przedstawione przez skarżącą przy wniosku orzeczenie obwodowej komisji lekarskiej z [...] 1971 r. dotyczące M. T. plus zaświadczenie Sądu Rejonowego o jego całkowitym ubezwłasnowolnieniu spełniają wymogi ustawowe obrazujące stan podopiecznego i ewentualnie udzielić w tym zakresie koniecznych pouczeń zgodnie z regułą art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego tj. koniecznością informowania stron o istotnych okolicznościach, udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz regułą wyrażoną w art. 8 kpa tj. pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa. Reasumując z przedstawionych względów zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego i Sąd na zasadzie art. 145 §1 pkt.1 lit. a i lit.c orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a /-/D.Rzyminiak –Owczarczak /-/J.Zieliński /-/E.Brychcy