VI SA/Wa 2405/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę N.Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej cyt. jako SKO) z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia N.Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 9.600 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. [...] w rejonie ul. [...] w W. z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim w okresie od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. fundamentu reklamy o powierzchni rzutu poziomego 8 m2. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezydent m. W. zezwolił N.S.A. z siedzibą w W. – dalej zwaną skarżącą - na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. [...] w rejonie ul. [...] w W. o powierzchni 8 m2 w okresie od [...] maja 2006 r. do [...] października 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Pismem z dnia [...] października 2007 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] października 2007 r. do [...] kwietnia 2009 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego dwustronnego o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2007 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] maja 2009 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2. W związku z powyższym organ pismem z dnia [...] listopada 2007 r. wezwał skarżącą do sprecyzowania swojego podania, z uwagi na rozbieżności jakie występowały w ww. wnioskach. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżąca wskazała, że podtrzymuje swój wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim dwustronnej reklamy o powierzchni 18 m2. Ponadto podniosła, że spółka została przekształcona ze spółki akcyjnej w spółkę z ograniczona odpowiedzialnością. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Prezydent m. W. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] maja 2009 r. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. poinformowano skarżącą, iż w dniu [...] marca 2009 r. zostanie przeprowadzona wizja w terenie w sprawie funkcjonowania reklamy w przedmiotowym pasie drogowym reklamy. Jednocześnie wezwano ją do stawienia się w ww. terminie w miejscu usytuowania przedmiotowej reklamy. W dniu [...] marca 2009 r. pracownik zarządcy drogi przeprowadził oględziny pasa drogowego Al. [...] w rejonie ul. [...], w wyniku czego stwierdził funkcjonowanie należącej do strony dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Sporządzono dokumentację fotograficzną w postaci trzech zdjęć. Skarżąca nie stawiła się w wyznaczonym terminie na wizję. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. poinformowano skarżącą, iż w dniu [...] kwietnia 2009 r. zostanie przeprowadzona kolejna wizja w terenie w sprawie funkcjonowania reklamy w przedmiotowym pasie drogowym. Ponownie wezwano ją do stawienia się w ww. terminie w miejscu usytuowania przedmiotowej reklamy. W dniu [...] kwietnia 2009 r. pracownik zarządcy drogi przeprowadził oględziny przedmiotowego pasa drogowego, w wyniku czego stwierdził, że po zdemontowanej reklamie pozostał jej fundament. Sporządzono dokumentację fotograficzną w postaci trzech zdjęć. Skarżąca nie stawiła się w wyznaczonym terminie na wizję. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. poinformowano skarżącą, iż w dniu [...] maja 2009 r. zostanie przeprowadzona kolejna wizja w terenie w sprawie funkcjonowania fundamentu pod reklamę w przedmiotowym pasie drogowym. Ponownie wezwano skarżącą do stawienia się ww. terminie w miejscu usytuowania przedmiotowej reklamy. W dniu [...] maja 2009 r. pracownik zarządcy drogi przeprowadził oględziny przedmiotowego pasa drogowego, w wyniku czego nie stwierdził funkcjonowania fundamentu reklamy. Sporządzono dokumentację fotograficzną w postaci trzech zdjęć. Skarżąca nie stawiła się w wyznaczonym terminie na wizję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Prezydent m. W. wymierzył stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 447.876 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. [...] w rej. ul. [...] w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 36 m2 od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] marca 2009 r. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. SKO w W. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta m. W. Skarżąca złożyła na ww. decyzję SKO w Warszawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1913/09 skargę oddalił. Na omawiany wyrok skarżąca złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent m. W. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia przedmiotowego pasa drogowego i usytuowania w nim fundamentu reklamy o powierzchni 8 m2 z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Prezydent m. W. wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 9600 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. [...] w rej. ul. [...]. w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim fundamentu reklamy o powierzchni rzutu 8 m2 od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] kwietnia marca 2009r., obliczonej jako iloczyn powierzchni i ustalonej stawki opłaty w wysokości 3 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie za 40 dni zajęcia terenu. Organ ustalił, że Prezydent m. W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. zezwolił na zajęcie przedmiotowego pasa drogi w okresie od dnia [...] maja 2006 r. do dnia [...] października 2007 r., natomiast decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie omawianego pasa drogowego. W dniu [...] marca 2009 r. przeprowadzono oględziny pasa drogowego Al. [...] w rejonie ul. [...], w wyniku którego stwierdzono funkcjonowanie należącej do strony dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. W dniu [...] kwietnia 2009 r. podczas kolejnych oględzin przedmiotowego pasa drogi stwierdzono usunięcie przedmiotowej reklamy, jednakże po zdemontowanej reklamie pozostał jej fundament o powierzchni 8 m2. Podczas kolejnych oględzin w dniu [...] maja 2009 r. stwierdzono usunięcie ww. fundamentu reklamy. Organ wskazał, że umożliwił stronie czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Świadczy o tym pismo informujące o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oraz pismo wzywające stronę do stawienia się w miejscu usytuowania przedmiotowej reklamy. Zdaniem organu I instancji z powyższego wynikało, że skarżąca w okresie od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. zajmowała wskazany odcinek pasa drogowego pod fundament reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 8 m2 bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Organ podkreślił, że z decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz załączonych do nich podkładów geodezyjnych z zaznaczoną lokalizacją reklamy wynika, że skarżąca zajmowała przedmiotowy odcinek pasa drogowego o powierzchni 8 m2. Organ I instancji uznał, że w omawianej sprawie znajduje zastosowanie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr19, poz. 115 z późn. zm.) stanowiący m.in., że za przekroczenie terminów określonych w decyzji nakłada się kary pieniężne w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6. Opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały Nr [...] Rady m. W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. [...] z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.), z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych wynosi 3 zł/m2 powierzchni rzutu poziomego innego obiektu budowlanego. W związku z faktem, że fundament reklamy zajmował pas drogowy przez 40 dni, a powierzchnia fundamentu reklamy wynosi 8 m2, organ wskazał, że opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary ustalona została w wysokości 960 zł jako iloczyn dni zajęcia pasa drogowego pod reklamę, powierzchni reklamy i dziennej opłaty w wysokości 3 zł/m2, stosownie do art. 40 ust. 12 ww. ustawy wysokość kary pieniężnej ustalono na 9.600 zł. W odwołaniu skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, przy czym zarzuciła naruszenie zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niewystarczających podstawach faktycznych w szczególności notatkach pracowników organu sporządzonych bez udziału skarżącej spółki, przy braku dokumentu geodezyjnego określającego granice pasa drogowego oraz oparcie decyzji na domniemaniach faktycznych, a nie miarodajnych dowodach. Zdaniem strony skarżącej protokoły oględzin pasa drogowego w przedmiotowej sprawie posiadają jedynie charakter notatek pracowników organu i nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt o VI SA/Wa 1819/05 wskazała, iż takim dowodem jest sporządzony przez organ dokument geodezyjny przedstawiający szczegółowo sytuację w przedmiotowej lokalizacji. Ponadto na podstawie znajdujących się w aktach sprawy fotografii sporządzonych przez organ w czasie oględzin nie można stwierdzić, iż fundament nośnika reklamowego niewątpliwie należy do skarżącej, ani wskazać dokładnego położenia fundamentu jako znajdującego się w pasie drogowym. Ponadto stwierdziła, że organ nie przeprowadził dowodu na stwierdzenie wielkości powierzchni fundamentu. W protokole sporządzonym z czynności oględzin w dniu [...] kwietnia 2009 r. ani w innych protokołach sporządzonych w sprawie nie ma nawet wzmianki o wielkości powierzchni fundamentu. Ponadto nie zgodziła się z organem I instancji, że dowód w niniejszej sprawie mogą stanowić decyzje administracyjne wydane w sprawie o zajęcie pasa drogowego. Dotyczą one całkowicie innego postępowania i innych okoliczności faktycznych oraz innego okresu niż objęty niniejszą sprawą. Ponadto jakakolwiek dokumentacja dołączona do decyzji była jedynie dokumentacją projektową i nie stanowi żadnego potwierdzenia, że skarżąca w rzeczywistości postawiła nośnik w danym miejscu. Podniosła także, iż nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję I Instancji. Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na protokołach oględzin mających charakter notatek urzędowych, spółka bowiem w tych czynnościach nic uczestniczyła oraz zdjęciach, które nie mogą stanowić dowodu w sprawie, podniósł, że z oględzin sporządzono protokół, a skarżąca miała możliwość wzięcia udziału w każdej z przeprowadzonych kontroli, była bowiem zawiadamiana o terminie ich przeprowadzenia. Również sporządzonej dokumentacji fotograficznej nie można odmówić mocy dowodowej. Pomimo braku oznaczeń, iż fotografie dotyczą przedmiotowej lokalizacji, porównanie okolicy w jakiej zdjęcia zostały wykonane (charakterystyczne budynki, wejścia do metra) pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż fotografie dotyczą reklamy (fundamentu) usytuowanej w pasie drogowym al. [...] w rej. ul. [...]. Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji nie udowodnił, że przedmiotowy fundament jest własnością skarżącej, organ wskazał że niewątpliwie reklama, której funkcjonowanie w pasie drogowym al. [...] w rej. ul. [...] zostało stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] marca 2009r. jest własnością spółki, na nośniku reklamowym widnieje bowiem jej nazwa. Istnieje zatem dowód, iż w tym dniu nośnik funlccjonował w pasie drogowym. Na zdjęciu z tej kontroli w sposób wyraźny jest widoczny również fundament reklamy, jest to ten sam fundament, którego funkcjonowanie stwierdzono w pasie drogowym jeszcze w dniu [...] kwietnia 2009r. Fakt, iż fundament jest nieoznaczony, nie ma znaczenia. Niedorzeczne bowiem byłoby twierdzenie, iż skarżąca usunęła reklamę wraz z fundamentem przed przed dniem [...] kwietnia 2009 r. a fundament ten posadowił w pasie drogowym w tym samym miejscu ktoś inny (w szczególności inna firma reklamowa). Organ podkreślił, że po piśmie z dnia [...] maja 2009 r. zawiadamiającym skarżącą o oględzinach miejsca posadowienia fundamentu, w dniu oględzin stwierdzono jego usunięcie. Nie budzi również wątpliwości okres pozostawania w pasie drogowym fundamentu wskazany w decyzji tj. od dnia [...] marca 2009 r. (dzień po kontroli w czasie której stwierdzono funkcjonowanie tablicy reklamowej) do dnia [...] kwietnia 2009 r. (data ostatniej kontroli, w czasie której stwierdzono funkcjonowanie fundamentu reklamy). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powierzchni fundamentu, SKO uznało, iż ustalenia poczynione przez organ I instancji w tym zakresie są prawidłowe - powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosi 8,00 m2. Istotne jest, że tablica reklamowa której funkcjonowanie stwierdzono w pasie drogowym w dniu [...] marca 2009r. miała powierzchnię 36,00 m2. Na usytuowanie takiej tablicy reklamowej skarżąca posiadała poprzednio zezwolenia (decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. i decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r.), tablica taka jest posadowiona na fundamencie o powierzchni 8,00 m2. Taka powierzchnia zajęcia pasa drogowego została wskazana w ww. decyzjach i nie była kwestionowana przez spółkę. W aktach sprawy znajduje się co prawda projekt techniczny załączony do wniosku z dnia [...] maja 2008 r., jednakże wniosek ten dotyczył dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej pow. 18 m2 (z projektu wynika, iż tablica reklamowa miała mieć pow. ok. 9 m2, fundament ok. 4,5 m2). Spółka nie uzyskała zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym takiego nośnika, a akta sprawy wskazują, iż w pasie drogowym funkcjonował nośnik o powierzchni reklamowej 36 m2 posadowiony na fundamencie o pow. 8,00 m2. Nośnik reklamowy niewątpliwie znajdował się w pasie drogowym, posadowiony został na trawniku pomiędzy parkingiem położonym bezpośrednio przy jezdni a chodnikiem. Fakt umiejscowienia nośnika w pasie drogowym potwierdza również pismo Naczelnika Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej z dnia [...] marca 2005 r. a także porównanie podkładów geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy z mapą określającą granice działki nr [...], która to działka w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako droga. Organ podkreślił, że odwołanie opiera się na próbie wykazania, że dowody zgromadzone przez organ I instancji są niewystarczające do podjęcia rozsrzygnięcia. Jednakże skarżąca również nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających tezę, iz po upływie terminu określonego w zezwoleniu, nośnik został usunięty z pasa drogowego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wnosiła o uchylenie obu decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie ich wykonalności przez organ odwoławczy zgodnie z art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ewentualnie, wstrzymanie wykonalności zaskarżonych decyzji w całości przez Sąd i zasądzenia od SKO w W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez działanie niezgodnie z prawem, a przede wszystkim wbrew zasadom określonym w tych przepisach, co powoduje powstanie po stronie skarżącego ujemnych skutków w postaci nałożenia kary i poniesienia tym samym szkody; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wystarczającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, tj. w taki sposób, aby okoliczności nałożenia na skarżącej kary pieniężnej były prawidłowo udowodnione i udokumentowane, co z kolei spowodowało oparcie decyzji ma domniemaniach organów, - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, co w szczególności dotyczy braku ustosunkowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do wszystkich zarzutów, twierdzeń i wniosków zawartych w odwołaniu, - naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie; - naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wydanie w I instancji decyzji nakładającej karę pieniężną i utrzymanie w mocy tej decyzji w II instancji przy braku wystarczającego materiału dowodowego do nałożenia kary, - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia w całości przez SKO decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pomimo przesłanek ku temu lub uchylenia w całości decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia . Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto ustosunkowując się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazała, że wbrew twierdzeniom organu, sporządzone podczas oględzin fotografie nie potwierdzają miejsca położenia przedmiotowego nośnika reklamowego, tj. czy jest to reklama skarżącej położona w pasie drogowym Al. [...] w rejonie ul. [...]. Przy braku jakichkolwiek oznaczeń nie można bez żadnych wątpliwości stwierdzić, gdzie znajduje się jezdnia (czyli Al. [...] bądź ul. [...]), a poza tym fotografia w ogóle jezdni nie przedstawia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, odnosi się wyłącznie do sytuacji wskazanych w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a więc do następujących okoliczności: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1); przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2); zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3). Powołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy, określającym w sposób wyczerpujący sytuacje, w których w ogóle dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W myśl tego przepisu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymagające zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Zarówno powołany wyżej przepis, jak i przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jako normujące kwestie stanowiące wyjątek od zasady wykorzystywania drogi i pasa drogowego na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego (por. art. 39 ust. 3 ustawy), powinny być interpretowane ścieśniająco. Zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, ograniczone jest jedynie do sytuacji wyczerpująco wymienionych w art. 40 ust. 2 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, przy czym zasadniczo może być dokonane na potrzeby gospodarcze podmiotu składającego w tej mierze odpowiedni wniosek. Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się więc samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, ze strona skarżąca zajmowała pas drogowy, w okresie objętym decyzją, nie posiadając zezwolenia na zajmowanie tegoż pasa. Ta okoliczność została w sposób niebudzacy wątpliwości wykazana przez organ. Potwierdza ją zebrany w sprawie materiał dowodowy. W związku z upływem z dniem dnia [...] października 2007 r. terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wydaniem przez Prezydenta m. W. decyzji z dnia [...] października 2008 r. odmawiającej wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie omawianego pasa drogowego, w dniu [...] marca 2009 r., w czasie kontroli pasa drogowego, w ramach postępowania kontrolnego, stwierdzono funkcjonowanie reklamy N. Sp. z o.o. w pasie drogowym Al. [...] w rej. ul. [...] o łącznej powierzchni reklamowej 36.00 m2. Na tę okoliczność został sporządzony protokół i dokumentacja fotograficzna. Następnie jeszcze dwukrotnie przeprowadzano oględziny przedmiotowego odcinka pasa drogowego. W dniu [...] kwietnia 2009 r. ustalono usunięcie ww. tablicy reklamowej, jednakże stwierdzono, że po zdemontowanej reklamie pozostał jej fundament. W dniu [...] maja 2009 r. stwierdzono natomiast usunięcie przedmiotowego fundamentu. Postępowanie kontrolne nie jest regulowane przepisami k.p.a., który reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednakże pismami z dnia [...] marca 2009 r., [...] kwietnia 2009 r. oraz [...] maja 2009 r. poinformowano skarżącą, iż odpowiednio w dniu [...] marca 2009 r., [...] kwietnia 2009 r. oraz [...] maja 2009 r. zostaną przeprowadzone wizje w terenie w sprawie funkcjonowania reklamy i jej elementów (fundamentu) w przedmiotowym pasie drogowym reklamy. Jednocześnie wzywano skarżącą do stawienia się w ww. terminach w miejscu usytuowania przedmiotowej reklamy. Skarżąca nie stawiła się na żadnej z ww. wizji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent m. W. wymierzył stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 447 876 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. [...] w rej. ul. [...] w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 36 m2. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2009 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego i usytuowania w nim fundamentu reklamy o powierzchni 8 m2 z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. W świetle powyższego zasadnym było nałożenie kary z tytułu zajmowania omawianego pasa drogowego. Okoliczność zajmowania pasa drogowego przez określony czas bez zezwolenia (na skutek wygaśnięcia i niewydania jeszcze nowego zezwolenia) uzasadniała wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Prawidłowe naliczenie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego wymaga jednoznacznego jego określenia, co organ bezspornie uczynił. Strona dwukrotnie otrzymywała zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego i pas ten zajmowała. Dołączenie dokumentu geodezyjnego określającego granice pasa nie było potrzebne, skoro zostało udowodnione, w sposób niebudzacy wątpliwości, że tenże sam pas zajmowała w okresie objętym zezwoleniem, jak i bez zezwolenia. Skarżąca otrzymywała zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego na określony czas i była uprzedzana każdorazowo o obowiązku demontażu nośnika (przez co należy rozumieć także fundament nośnika) i doprowadzenia miejsca jego ustawienia do stanu poprzedniego po wygaśnięciu terminu obowiązywania zezwolenia. Postępowanie w sprawie naliczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ogólne zasady postępowania administracyjnego nie mogą tworzyć dla strony uprawnienia, gdy określony przepis prawa materialnego nie przyznaje jej takowego uprawnienia. Strona była świadoma terminu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego i konsekwencji braku zezwolenia na jego zajmowanie. Wygaśnięcie terminu zezwolenia zobowiązywało skarżącą do demontażu nośnika i nie uprawniało do dalszego jego zajmowania tylko z tego powodu, że złożyła kolejne wnioski o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Uprawnienie strony nie tworzy dla niej nowego uprawnienia, nieprzewidzianego przepisami prawa materialnego. Zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji jak i skardze, a wskazujące na wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym negujące położenie fundamentu kontrolowanej reklamy w przedmiotowym pasie drogowym, oraz jego powierzchnię i status własnościowy, w ocenie Sądu są bezprzedmiotowe. Zarzuty stanowią jedynie sugestie, nie potwierdzone żadnymi wiarygodnymi dowodami czy nawet jednoznacznymi stwierdzeniami. Strona w trakcie postępowania administracyjnego nie złożyła żadnych wniosków dowodowych. Została prawidłowo zawiadomiona o terminach i miejscu oględzin przedmiotowego fundamentu nośnika reklamowego, jednakże nie stawiła się w wyznaczonych terminach na wizje. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia przez organ powierzchni fundamentu kontrolowanej reklamy, należy zgodzić się z organem, że prawidłowo ustalono, iż w świetle decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz załączonych do tych decyzji panów sytuacyjnych z naniesioną lokalizacją nośnika reklamowego powierzchnia zajęcia pasa drogowego na przedmiotową reklamę wynosiła 8,00 m2. Ta powierzchnia zajęcia pasa drogowego wskazana w ww. decyzjach nie była kwestionowana przez skarżącą w czasie trwania zezwolenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można odmówić mocy dowodowej prawidłowo sporządzonemu protokołowi oględzin oraz dokumentacji fotograficznej. Odnosząc się do zarzutu, że fotografie sporządzone przez organ w czasie oględzin nie przedstawiają dokładnego położenia nośnika reklamowego zaznaczyć należy, iż dokumentacja fotograficzna stanowi jedynie załącznik do protokołu oględzin i nie stanowi samodzielnego środka dowodowego. W związku z powyższym zarzuty skarżącej wskazujące na naruszenie przez decyzję I i II instancji art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych należy uznać za bezpodstawne. Reasumując, organ należycie wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Nie uchybił też, wbrew twierdzeniom strony, żadnej z zasad postępowania administracyjnego, nie naruszył prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 p. p.s.a sąd orzekł jak w wyroku.