II OSK 1075/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2192/10 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2192/10, na skutek skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kiosku handlowego typu [...] na części działki ew. [...] w obrębie [...] położonej przy [...] w W., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji nie uznał ww. Wspólnoty za stronę postępowania i nie doręczył jej przedmiotowej decyzji. Tym samym organ, do którego wniesiono odwołanie, zobowiązany jest zbadać, czy został zachowany termin 14 dni do wniesienia środka zaskarżenia, który biegnie od dnia doręczenia stronie decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy podał, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przysługuje prawo do wniesienia odwołania, jednak termin do jego wniesienia liczy się od dnia, kiedy takie odwołanie mogła wnieść strona, której decyzję doręczono jako ostatniej. W niniejszej sprawie ostatni termin doręczenia miał miejsce w dniu 26 marca 2010 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 9 kwietnia 2010 r. Tymczasem Wspólnota odwołanie nadała listem poleconym w dniu 11 czerwca 2010 r. i nie załączyła do niego wniosku o przywrócenie terminu. Tym samym uznać należało, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa". Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie art. 134 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazała, że odwołanie wniosła niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wydaniu kwestionowanej decyzji, co miało miejsce w dniu 11 czerwca 2010 r. Zdaniem skarżącej, jeżeli organ drugiej instancji uznał Wspólnotę za stronę niniejszego postępowania, to mając świadomość, że decyzja wydana w pierwszej instancji nie została jej doręczona, nie miał podstaw czynić zarzutu, że został uchybiony termin do wniesienia odwołania. Skarżąca wskazała ponadto, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy, jako niedoręczona stronie, nie weszła do obrotu prawnego, a jeśli tak, organ drugiej instancji winien, w trybie art. 134 kpa, stwierdzić niedopuszczalność odwołania, uzasadniając to bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego z powodu nieistnienia decyzji podlegającej zaskarżeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżone postanowienie z dnia 14 października 2010 r., za niezasadną uznał argumentację skargi, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi tzw. nieakt, czyli akt administracyjny, który nie wszedł do obiegu prawnego. Dla funkcjonowania bowiem decyzji w obrocie prawnym wystarczy jej doręczenie jednej ze stron postępowania, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Okoliczność, że decyzji nie doręczono jednej ze stron postępowania, daje tej stronie możliwość domagania się wznowienia postępowania z tej przyczyny, że nie brała ona udziału w postępowaniu bez swojej winy. Tym samym możliwe było wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 15 marca 2010 r., co skarżąca uczyniła, a zadaniem organu odwoławczego było zbadanie, czy dochowany został termin do jego wniesienia. Sąd za prawidłowe uznał również stanowisko Kolegium, że za datę początkową terminu do wniesienia odwołania dla strony, której nie doręczono decyzji, należy przyjąć dzień doręczenia tej decyzji stronie, której doręczono ją najpóźniej. W niniejszej sprawie takim dniem jest niewątpliwie 26 marca 2010 r. i od tego dnia biegł Wspólnocie termin do wniesienia odwołania. Uszło jednak uwadze organu odwoławczego, że w piśmie zatytułowanym "odwołanie" Wspólnota wskazała, że nie była informowana o postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i uniemożliwiło jej to wzięcie w niej czynnego udziału. Uzyskanie przez organ takiej informacji w połączeniu z ustaleniami dotyczącymi faktu niedoręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji winny skutkować rozważeniem przez organ, czy w istocie powyższe "odwołanie" nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wiadomym było bowiem, że Wspólnota dąży do zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy, a minął już termin do wniesienia odwołania, które to okoliczności mogły usprawiedliwić właśnie wniosek o wznowienie. Sąd, powołując się na przepis art. 9 kpa, wskazał że organ ma obowiązek informowania strony o okolicznościach prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. W omawianej sytuacji winien zwrócić się do Wspólnoty o zajęcie stanowiska, czy pismo winno zostać rozpatrzone jako odwołanie, czy też należy jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2010 r., tym bardziej że Wspólnota wyraźnie twierdziła, iż nie brała udziału w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, reprezentowane przez r. pr. T. P., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez wadliwe przyjęcie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 kpa, w sytuacji gdy organ poprawnie zakwalifikował pismo strony jako odwołanie wniesione z uchybieniem terminu, w którym jednoznacznie nie zawarto wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 9 kpa, w sytuacji gdy odwołanie od decyzji zostało sformułowane w sposób oczywisty i jasny, a zatem nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do intencji strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że o treści żądania, a zatem o tym, jaki charakter ma mieć pismo, decyduje sama strona. Jedynie w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu jest, stosownie do treści art. 9 kpa, przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz warunkach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy jedynie pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być jednak rozciągany na wszystkie pisma. Jeżeli bowiem z treści pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać jego sprecyzowania. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, samo wskazanie przez Wspólnotę, że nie była informowana o postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co uniemożliwiało jej wzięcie w nim czynnego udziału, obligowało organ do rozważenia, czy pismo zatytułowane "odwołanie" nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania. Wbrew stanowisku Sądu, jeśli celem strony było wznowienie postępowania, wniosek taki powinien wynikać wprost z treści pisma. Organ podał ponadto, że również w piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2010 r. zatytułowanym "dot. odwołania Wspólnoty (...)", skarżąca wskazała na swój interes prawny w postępowaniu oraz podniosła dodatkowe zarzuty do zaskarżonej decyzji, żądając jej uchylenia. Także na etapie skargi skarżąca nie kwestionowała kwalifikacji jej pisma przez organ. Skoro zatem żądanie strony zawarte w odwołaniu i piśmie z dnia 27 lipca 2010 r. zostało przedstawione w sposób zrozumiały, to organ prawidłowo zakwalifikował je jako odwołanie wniesione z uchybieniem terminu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że akceptacja zaskarżonego postanowienia oznaczałaby w istocie, że w wyniku błędu organu zaprzepaszczona zostałaby ochrona podstawowych wartości, bowiem skarżącej w sposób rażący nie zapewniono poszanowania jej praw. Wspólnota w reakcji na wiadomość, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja naruszająca jej prawo, wniosła swój sprzeciw w piśmie z dnia 11 czerwca 2010 r., co nastąpiło w terminie otwartym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu tego pisma wskazała, że jako strona nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu, a zatem bez własnej winy nie brała w nim udziału. Ponadto dokonując analizy akt sprawy organ miał świadomość, że w dacie wniesienia odwołania przez skarżącą decyzja organu pierwszej instancji była już prawomocna, a tym samym powinien był ustalić, że odwołanie z dnia 11 czerwca 2010 r. należy zakwalifikować jako wniosek o wznowienie postępowania, tym bardziej że w kierowanych do organu pismach skarżąca zgłaszała zarzuty mieszczące się w ustawowych przesłankach wznowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie okazał się zasadny. Nie można wprawdzie odmówić racji twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, że o treści żądania, a zatem o tym, jaki charakter ma mieć pismo, decyduje sama strona, a obowiązek informowania strony o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz warunkach ich złożenia, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, spoczywa na organie jedynie w razie wątpliwości co do treści żądania. Jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można dopatrzyć się naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji polegającego w istocie na odmiennej ocenie co do tego, czy treść żądania zawartego w piśmie Wspólnoty Mieszkaniowej [...], a zatytułowanego "odwołanie", budzi wątpliwości. Wskazane przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, a mianowicie to, że Wspólnota nie była informowana o postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co uniemożliwiło jej wzięcie czynnego udziału w sprawie, niedoręczenie Wspólnocie decyzji i wykazanie przez Wspólnotę dążenia do zakwestionowania decyzji w sytuacji, gdy minął termin do złożenia zwykłego środka zaskarżenia, wystarczająco uzasadniają stanowisko, iż organ nie rozważył czy w istocie pismo "odwołanie" nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania złożonego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zasadnie Sąd stwierdził, że w celu usunięcia tych wątpliwości organ powinien zwrócić się do Wspólnoty o zajęcie stanowiska, czy pismo to należy rozpatrzyć jako odwołanie od decyzji, czy też należy je zakwalifikować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2010 r. Nie bez znaczenia dla konieczności wyjaśnienia treści żądania strony pozostaje ta okoliczność, że strona działała bez profesjonalnego pełnomocnika. Za stanowiskiem powyższym przemawia także argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że w sytuacji, w której organ nie doręczył konkretnemu podmiotowi - będącemu jednak w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego - ani nie ogłosił orzeczenia administracyjnego, to stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia środka odwoławczego, ale pod warunkiem, że wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym orzeczenie doręczono. Po upływie tego terminu strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. A zatem skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ustaliło, co nie jest sporne w niniejszej sprawie, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 15 marca 2010 r. upłynął w dniu 9 kwietnia 2010 r., a Wspólnota złożyła pismo zatytułowane "odwołanie" po terminie (11 czerwca 2010 r.), to powinno było podjąć takie działania, które określałyby w sposób jasny sytuację prawną Wspólnoty i umożliwiały dochodzenie jej słusznych praw. Zwrócić tu należy jednocześnie uwagę, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1759/06). Podkreślić należy, iż legalność nie może być współcześnie rozumiana w sposób formalny - jako podejmowanie przez organy administracji takich działań, które są zgodne z tekstem prawa. W państwie prawa konieczna jest także ocena sposobu korzystania z prawa przez administrację (E. Łętowska: Glosa do wyroku NSA z dnia 1 lipca 1999 r., sygn. akt SA/Bk 208/99 – OSP 2000/1/17, cyt. za P. Przybyszem w: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa, 2005 s. 40). Niedopuszczalne jest takie działanie (bądź zaniechanie) organu administracji, którego skutkiem jest ograniczenie uprawnień strony dochodzącej przysługującego jej prawa. W tej sytuacji nie można uznać zasadności zarzutu skarżącego kasacyjnie organu co do wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 kpa, w sytuacji niewyjaśnienia wątpliwości w odniesieniu do treści żądania strony oraz co do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania z naruszeniem art. 9 kpa. Prowadzi to do wniosku, że wskazane przez Sąd pierwszej instancji uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, skarga kasacyjna, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 P.p.s.a.