I OSK 1419/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2207/10 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2207/10 oddalił skargę K. P. na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wyroku podano następujący stan sprawy: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Targówek w Warszawie decyzją nr [...] przyznał K. P. zasiłek stały w okresie od 1 października 2009 r. do 30 listopada 2010 r. w kwocie 327 zł miesięcznie. Wysokość zasiłku uzasadniono tym, że stanowi on różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej – 477 zł, a dochodem strony wynoszącym 150 zł. W odwołaniu od tej decyzji K. P. domagał się przyznania zasiłku w kwocie 477 zł. Rozpoznając odwołanie organ II instancji stwierdził, iż w kwestionowanej decyzji prawidłowo ustalono wysokość zasiłku stałego poprzez odjęcie od kryterium dochodowego (477 zł) dochodu K. P. w wysokości 150 zł, uzyskanego od matki, co wynika z oświadczenia skarżącego, złożonego podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 października 2009 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż w związku z tym, że K. P. własnoręcznie podpisał oświadczenie "podane wyżej informacje są zgodne z prawdą", organ I instancji nie miał podstaw do jego kwestionowania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. P. domagając się jej uchylenia i podnosząc, iż oświadczenie o uzyskaniu od matki kwoty 150 zł zostało wymuszone na nim przez pracownika pomocy społecznej. Z powodu choroby psychicznej (schizofrenia paranoidalna) nie wszystko jest dla niego zrozumiałe. Skarżący powołał treść art. 82 k.c. i załączył do skargi oświadczenie Z. P. z dnia 10 października 2010 r., z którego wynika, iż nie dawała ona i nie daje skarżącemu żadnych pieniędzy, a syn utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń otrzymywanych z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło ojej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo podnosząc, iż umiejętność załatwiania różnego rodzaju spraw przez skarżącego, co wynika ze znajdujących się w aktach dowodów, przeczy jego twierdzeniu, iż został omotany przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Oddalając skargę strony Sąd pierwszej instancji uznał, że organy obu instancji prawidłowo obliczyły wysokość zasiłku stałego, uznając za dochód skarżącego kwotę 150 zł uzyskaną od matki w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Sąd powołał się na 8 ust. 3 i 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. W świetle powyższego przepisu pomoc finansowa w wysokości 150 zł uzyskana przez skarżącego od matki Z. P. stanowi dochód, w związku z czym organy orzekające w sprawie zobligowane były do uwzględnienia tej kwoty w jego miesięcznym dochodzie. Sąd powołał się na stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądowym, w tym m.in. na – prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 158/08, w którym Sąd stwierdził: "Na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w przepisach wymienionych (art. 8 ust. 3 i 4). Wskazane zaś w ustawie wyjątki nie przewidują wyłączeń jakiejkolwiek grupy przychodów z tego tylko tytułu, że nie podlegają one opodatkowaniu" – Lex Nr 509612; – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1549/06, w którym Sąd stwierdził, że "Artykuł 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wyraźnie określając składniki podlegające odliczeniu od przychodu, nie wymaga odwoływania się do przepisów innych ustaw w celu wyjaśnienia tego pojęcia. Wynika z tego przepisu bowiem, że dla potrzeb ustalenia dochodu, od którego zależy przyznanie bądź nie, pomocy społecznej, należy wziąć pod uwagę kwotę pieniężną uzyskaną w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc lub w którym złożono wniosek, gdy dochód został utracony bez względu na źródło uzyskania tej kwoty, przy czym pomniejsza się ją o składniki wskazane w pkt 1–3 tego przepisu, z jednym zastrzeżeniem, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zastrzeżenie to należy odnieść do czasu uzyskania dochodu i wyjątek inaczej normujący zasadę zawartą w art. 8 ust. 3 zawiera ust. 11 art. 8. Art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi wyraźnie, że chodzi o każdy dochód, bowiem niezależnie od źródła jego pozyskania należy brać pod uwagę każdą uzyskaną kwotę o ile pochodzi ona z okresów wskazanych w tym przepisie lub ust. 11 art. 8 – Lex Nr 372580. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że pomoc finansowa uzyskana od matki stanowi dochód skarżącego i właściwie obliczyły wysokość zasiłku stałego należnego skarżącemu w wysokości 327 zł – odliczając od kwoty zasiłku wynikającego z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 477 zł jego miesięczny dochód wynoszący 150 zł. Zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za całkowicie niezasadne. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, by oświadczenie jakie złożył skarżący w dniu 21 października 2009 r. zostało wymuszone przez pracownika ośrodka pomocy społecznej. Kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego z tego dnia został przez skarżącego własnoręcznie podpisany. Choroba psychiczna zaś nie powoduje sama przez się skutków z art. 82 Kodeksu cywilnego, na który powołuje się skarżący. Między nią a stanem w konkretnym momencie wyłączającym świadome albo swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli musi zachodzić związek przyczynowy. Sąd stwierdził nadto, że brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego by skarżący w dacie składania oświadczenia o uzyskaniu pomocy finansowej od matki był w stanie wyłączającym świadome albo swobodne wyrażenie woli. Skarżący od wielu lat jest osobą korzystającą z różnych form pomocy społecznej i jak wynika z akt sprawy samodzielnie o nią występuje nie korzystając z pomocy osób trzecich. Jak wynika z treści skargi, w przeszłości skarżącemu organ pomocy społecznej również ustalał wysokość zasiłku stałego po odliczeniu uzyskiwanego przez niego dochodu, z czego należy wnioskować, iż w niniejszej sprawie miał on świadomość, iż wskazana przez niego kwota 150 zł pomocy finansowej uzyskanej od matki zostanie również odliczona. W świetle powyższego oświadczenie matki skarżącego Z. P. z dnia 10 października 2010 r. załączone do skargi Sąd uznał za złożone wyłącznie na użytek niniejszej sprawy, jako potwierdzenie stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. P., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia w sprawie naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a., przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i poskutkowało oddaleniem skargi, – art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności niewyjaśnienie podstaw uznania przez WSA, że matka skarżącego pomaga synowi finansowo, podczas gdy oboje temu przeczą; 2) naruszenie prawa materialnego – art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym ustaleniu wysokości dochodu skarżącego. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie (art. 185 § 1 ustawy) oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ nie zostały one zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ dokonał ustaleń jedynie na podstawie wywiadu środowiskowego, nie czyniąc żadnych dodatkowych ustaleń co do sytuacji finansowej skarżącego. Skarżący ustalenia te wyraźnie i wielokrotnie kwestionował. Takie prowadzenie postępowania stanowi pogwałcenie jednej z naczelnych zasad postępowania – zasady prawdy obiektywnej. Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (...). Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący (...) rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Użyte w tych przepisach sformułowania "dokładne wyjaśnienie", "rozpatrzenie w sposób wyczerpujący" nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do intencji ustawodawcy. Organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą. Gdy tego zaniedba postępowanie prowadzone było wadliwie. Znaczenie zasady prawdy obiektywnej było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie sądowym. Na gruncie art. 7, 77 i 107 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, iż "w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi, podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji" (wyrok NSA z 26 maja 1998 r., II SA 420/98, Lex nr 41390). Doniosłość przestrzegania zasady prawdy obiektywnej została również podkreślona w literaturze, gdzie wskazano, iż "znaczenie prawdy obiektywnej w działaniu administracji publicznej przyjmuje Europejski Kodeks Dobrej Administracji stanowiąc w art. 8: «1. Urzędnik działa bezstronnie i niezależnie. Urzędnik powstrzyma się od wszelkich arbitralnych działań, które mogą mieć negatywny wpływ na sytuację pojedynczych osób oraz od wszelkich form faworyzowania, bez względu na motywy takiego postępowania. 2. Na postępowanie urzędników nie będzie miał wpływu, w żadnym czasie, interes osobisty, rodzinny lub narodowy ani też nie będzie wpływać presja polityczna. Urzędnik nie będzie uczestniczył w podejmowaniu decyzji, w której on lub bliski członek jego rodziny miałby interes finansowy» i art. 9 «W toku podejmowania decyzji urzędnik uwzględni wszelkie istotne czynniki i przypisze każdemu z nich należne mu znaczenie; nie uwzględnia się żadnych okoliczności nie należących do spraw»". Przepis art. 7 k.p.a. stanowi przejaw zasady oficjalności postępowania administracyjnego, która nakłada na organ postępowania obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ – w celu spełnienia wskazanego obowiązku – powinien zbadać określone okoliczności z urzędu. Niestety Kolegium zaniechało jakichkolwiek ustaleń w zakresie sytuacji skarżącego i powoływanych przez niego okoliczności w zakresie braku pomocy finansowej od jego mamy, pomimo wielokrotnego kwestionowania przez skarżącego prawidłowości zapisu dotyczącego pomocy finansowej od matki zawartego w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 21 października 2009 r. W ocenie skarżącego, organy administracji zobowiązane były do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w kwestionowanym zakresie. Wobec wielokrotnie sygnalizowanych przez karzącego błędów w ustaleniach w zakresie niniejszej sprawy, zasadnym było wreszcie przesłuchanie samego skarżącego jako strony postępowania administracyjnego na zasadzie art. 86 k.p.a., w myśl którego, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Podobnie SKO, na zasadzie przepisu art. 136 k.p.a., powinno było przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Obydwa organy administracji zaniechały jednak przeprowadzenia dalszego postępowania. Sąd powinien był dostrzec naruszenie przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i uchylić jego decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy, czego nie uczynił. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący upatruje w tym, że WSA w ogóle nie ustosunkował się do braku przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie oświadczenia skarżącego o nieuzyskiwaniu dochodu w postaci świadczeń od swojej matki, poza stwierdzeniem, że organy obu instancji prawidłowo obliczyły wysokość zasiłku stałego. WSA jedynie szczątkowo odnosi się do kwestii oświadczenia złożonego przez matkę skarżącego, komentując, że zostało ono złożone wyłącznie na użytek niniejszego postępowania. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się jednak do kwestii prawdziwości tego oświadczenia i nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie. Ponadto stwierdzono, że zarówno organy administracji publicznej, jak również WSA w ogóle nie ustosunkowały się w wydanych rozstrzygnięciach do oświadczenia złożonego przez skarżącego do akt postępowania administracyjnego w trybie art. 75 k.p.a. z dnia 21 października 2009 r. Z powyższego oświadczenia jednoznacznie wynika, że skarżący nie ma żadnych źródeł dochodów oraz nie pracuje. Rozstrzygnięcia zapadłe w niniejszej sprawie, zostały oparte wyłącznie na podstawie wielokrotnie kwestionowanego przez skarżącego wywiadu środowiskowego z dnia 21 października 2009 r. Naruszenie przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna upatruje w tym, że skarżący nie posiada żadnych źródeł dochodu, dlatego też zasiłek stały został przyznany jemu w złej wysokości i w konsekwencji narusza przepis art. 37 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd odwoławczy rozpatrując sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie skarżący zarzuca, iż zarówno zaskarżone decyzje jak i wyrok sądu, w zakresie ustalenia dochodu strony, zostały oparte na danych zawartych w wywiadzie środowiskowym. Wprawdzie wywiad środowiskowy, jako zawierający także oświadczenie strony, stanowi dowód w sprawie, jednak nie można przypisywać mu nadrzędnej roli przy ustalaniu stanu faktycznego. Obowiązujący w postępowaniach w sprawach pomocy społecznej Kodeks postępowania administracyjnego w art. 75 nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kwestionowanie przez skarżącego danych o dochodzie zamieszczonych w wywiadzie już na etapie postępowania odwoławczego powinno spowodować reakcję organu w postaci uzupełnienia postępowania dowodowego. Jeśli skarżący zaprzeczał uzyskaniu od matki kwoty 150 zł, organ obowiązany był, wykonując obowiązek nałożony przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przeprowadzić dowód z przesłuchania jej w charakterze świadka, a w razie konieczności – za jej zgodą – ustalić jej sytuację majątkową. Zaniechanie tych czynności i rezygnacja z uzyskania szczegółowych wyjaśnień strony w trybie art. 86 k.p.a. doprowadziły do wydania decyzji w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, a więc z naruszeniem zasady określonej w art. 80 k.p.a. Również ocena dowodów dokonana przez Sąd budzi uzasadnione wątpliwości. Dołączenie do skargi oświadczenia matki skarżącego, o treści stanowiącej zaprzeczenie przyjętego przez organ stanu faktycznego obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonych decyzji w celu przeprowadzenia przez organ procesowych czynności dla sprawdzenia wiarygodności zawartych w nim danych. Bez tych czynności nieuprawnione było – przy braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych – przyjęcie, iż oświadczenie to Z. P. złożyła wyłącznie na użytek sprawy. Wiarygodność oświadczenia, w tym także jego autentyczność mogła być oceniona tylko na podstawie przeprowadzonych czynności procesowych i ewentualnie w konfrontacji z innymi dowodami w sprawie. Dopiero w decyzji organ mógł wypowiedzieć się co do wiarygodności tego dowodu z podaniem przyczyn tego stanowiska. Z powyższych względów uznając, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 37 § 2 ustawy o pomocy społecznej należy stwierdzić, iż został on sformułowany wadliwie, gdyż nie mogło w tej sprawie chodzić o błędną wykładnię tego przepisu, lecz co najwyżej jego zastosowanie. Jednakże wobec tego, że stan faktyczny w sprawie nie został prawidłowo ustalony przedwczesną jest ocena stosowania prawa materialnego. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten ocenił jako nieuzasadniony. Sąd odwoławczy nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonana pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250), przyznawane jest przez WSA w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.