VIII SA/Wa 915/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] M. J. i J. M. spółka jawna z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego Zakładu [...] M. J. i J. M. spółka jawna z siedzibą w P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Zastępca Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, działając na podstawie art. 219 w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) w związku z art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm., zwana dalej jako ustawa o rehabilitacji) oraz rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810 ze zm., dalej jako rozporządzenie w sprawie ZFRON) odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatki w łącznej kwocie [...] zł. Jak wskazuje w uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji, "Zakład Pracy Inwalidów [...]" M. J. i J. M. spółka jawna z siedzibą w P. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. zwróciła się o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatki za zakup rolet zewnętrznych w kwocie [...] zł. Organ podniósł, iż ww. spółka w odpowiedzi na wezwanie dotyczące złożenia wyjaśnienia związku pomiędzy zakupem rolet zewnętrznych, a wydatkami przewidzianymi w przesłanych kopiach Indywidualnych Programów Rehabilitacji (IPR) wyjaśniła, że "rolety zastąpiły stare ciężkie drzwi, które utrudniały pracę pracownikom niepełnosprawnym i komunikację między pomieszczeniami". Następnie, pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ zwrócił się do spółki o przedstawienie w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, informacji i dowodów mogących rzutować na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy oraz wypowiedzenie się co do przedstawionych ustaleń dokonanych przez Fundusz. W piśmie tym, organ poinformował spółkę, że IPR mają na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika niepełnosprawnego, tak więc wydatki poniesione na zakup rolet zewnętrznych, mogą zostać sfinansowane z tzw. puli ogólnej zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 1 c rozporządzenia w sprawie ZFRON. Jednak ubiegająca się o wydanie zaświadczenia spółka pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, tym samym nie wniosła niczego nowego w kwestii ww. wydatku. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że IPR nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowych urządzeń w miejsce starych lub zużytych. Kodeks pracy oraz przepisy BHP, zobowiązują pracodawcę do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, chronienia zdrowia i życia pracowników poprzez zapewnienie pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Pracodawca jest więc obowiązany organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczeństwo pracy niezależnie od tego czy pracę wykonuje pracownik sprawny czy niepełnosprawny. Jednocześnie Fundusz po przeanalizowaniu przesłanej dokumentacji, w tym kopii IPR, nie odnalazł związku pomiędzy zakupem rolet, a zmniejszeniem ograniczeń zawodowych, ani żadnej wzmianki, która wskazywałaby na konieczność zakupu ww. wydatku. Na powyższe postanowienie "Zakład Pracy Inwalidów [...]" M. J. i J. M. spółka jawna w P. złożyła zażalenie zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego – art. 33 ustawy o rehabilitacji w związku z rozporządzeniem w sprawie ZFRON przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie prawa procesowego – art. 7, art. 77 i art. 107 § 4 kpa w sposób mający wpływ na treść orzeczenia poprzez pominięcie części materiału dowodowego, bez podania przyczyn; 3. przekroczenie granic swobodnego uznania i dowolności w orzekaniu przez niewskazanie na podstawie jakiego przepisu prawa powszechnie obowiązującego uznano, iż sporne wydatki nie mogą być sfinansowane ze środków ZFRON w ramach indywidualnych programów rehabilitacji; 4. błędną ocenę materiału dowodowego, w tym indywidualnych programów rehabilitacji i ich znaczenia w sprawie. Składająca zażalenie spółka wniosła o zmianę wskazanego postanowienia i wydanie w tym zakresie wnioskowanego zaświadczenia, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto zgłosiła dowód z opinii doradcy zawodowego na okoliczność prawidłowości zakwalifikowania wydatku z ZFRON. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że organ I instancji zwrócił się o uzupełnienie dokumentacji, co też zostało przez spółkę wykonane. Uzupełnienie miało postać wyjaśnień – z jakich konkretnie przyczyn uznano, że w tym przypadku wymiana drzwi na rolety przyczyni się do poprawy warunków pracy osoby niepełnosprawnej oraz do funkcjonowania tej osoby w środowisku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał jednak, że "strona nie wniosła nic nowego". Wyjaśnienie strony jest zaś dowodem podlegającym, jak każdy inny dowód ocenie, bowiem kpa nie zawiera zamkniętego katalogu dowodów – dowodem może być wszystko, co nie jest prawnie zakazane. Działając w dobrej wierze, spółka w ramach indywidualnych programów rehabilitacji sfinansowała działania mające na celu poprawę warunków pracy pracowników niepełnosprawnych i utrzymania ich stanowisk pracy. Organ I instancji w żadnej części nie kwestionuje przedstawionego przez spółkę materiału dowodowego, nie postawił również zarzutów wad formalnych IPR, dokumentów o poniesieniu wydatków i innych złożonych dowodów. Z opinii doradcy zawodowego jednoznacznie zaś wynika, że zakup przedmiotowych rolet w znacznym stopniu ułatwi pracę i funkcjonowanie osoby niepełnosprawnej, praktycznie eliminując trudności w przemieszczaniu się. Zakup ten jest szczególnie dostosowany do rodzaju ograniczeń zdrowotnych osoby niepełnosprawnej w konkretnej sytuacji. Spółka przedstawiła więc udokumentowany pogląd oraz dowody na jego potwierdzenie, z których wynika, że poniesione wydatki są zgodne z ustawą o rehabilitacji, jak i rozporządzeniem w sprawie ZFRON. Organ nie wskazał zaś w całym dotychczasowym przebiegu postępowania żadnego przepisu prawa materialnego, który w jego ocenie został naruszony. Świadczy to o błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu prawa, a ponadto o dowolności w orzekaniu. Organ nie wskazał też dlaczego nie uwzględniono wyjaśnień spółki. Rozstrzygnięcie organu podważa ustalenia komisji IPR, nie wskazuje również na jakiej podstawie wykluczone jest zastosowanie do tych wydatków § 2 ust. 1 pkt. 12 rozporządzenia w sprawie ZFRON. Odmienna ocena organu nie może jednak uprawniać go do stawiania niepojętych zarzutów i stwierdzenia, że dokonany przez spółkę zakup stanowi jedynie pretekst do dokonywania w firmie inwestycji. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 219 kpa, a także w związku z art. 66 ustawy o rehabilitacji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniósł, że analiza materiału dowodowego nie wykazała, aby którykolwiek z IPR zawierał wzmiankę dotyczącą zakupu rolet zewnętrznych w pomieszczeniach krojowni, gdzie znajdują się stanowiska pracy pracowników objętych IPR-ami, a które to rolety "zastąpiły stare ciężkie drzwi, które utrudniały pracę pracownikom niepełnosprawnym i komunikację między pomieszczeniami". IPR tworzy się dla niepełnosprawnych pracowników w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności uczestników programów. IPR powstaje na podstawie kompleksowej diagnozy pracownika, w celu jego realizacji pracodawca ponosi ze środków ZFRON wydatki na sfinansowanie działań, które mają zmniejszyć ograniczenia zawodowe wynikające z niepełnosprawności uczestnika programu. W niniejszej sprawie brak jest związku pomiędzy zakupem rolet zewnętrznych, a zmniejszeniem ograniczeń zawodowych pracowników objętych IPR – ami, które zostały zrealizowane poprzez zakup systemu automatycznego rozkroju tkanin dla dwóch pracowników zatrudnionych na stanowisku szwaczki i krojczego oraz programu komputerowego dla dwóch pracowników administracyjnych. Organ podkreślił również, że wymianę drzwi na automatyczne rolety należałoby uznać za dostosowanie pomieszczeń zakładu pracy, a nie konkretnego stanowiska pracy. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o rehabilitacji jednym z warunków posiadania statusu zakładu pracy chronionej jest spełnienie wymogu, by obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy uwzględniały potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniały wymagania dostępności do nich. Realizacja tego obowiązku musi nastąpić w dacie zatrudnienia osoby niepełnosprawnej, co oznacza, że brak jest podstaw do realizowania tego zadania w ramach IPR. Na powyższe postanowienie, pismem z dnia [...] sierpnia 2010r., "Zakład Pracy Inwalidów [...]" M. J. i J. M. spółka jawna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem temuż organowi obowiązku wydania skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego – art. 33 ust. 9 ustawy o rehabilitacji w związku z rozporządzeniem w sprawie ZFRON przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie prawa procesowego – art. 7, art. 77 kpa w sposób mający wpływ na treść orzeczenia poprzez pominięcie części materiału dowodowego, w tym wyjaśnień strony bez podania przyczyn oraz ocenę części tegoż materiału, w tym indywidualnych programów rehabilitacji, w sposób dowolny oraz przekraczający granice dopuszczalnego uznania; 3. naruszenie prawa procesowego – art. 107 § 4 kpa – przez niedokładne powołanie przepisów prawa w uzasadnieniu postanowienia i pominięcie istotnej części materiału dowodowego w tymże uzasadnieniu; 4. błędne przyjęcie, że sporne wydatki nie mogą być sfinansowane w ramach indywidualnych programów rehabilitacji oraz błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego w tym zakresie; 5. rozpatrzenie zażalenia w sposób mało staranny i wnikliwy, co doprowadziło do bezkrytycznego podzielenia stanowiska organu I instancji przez organ odwoławczy. 6. naruszenie art. 84 § 1 kpa przez nie powołanie z urzędu biegłego do oceny zasadności wydatku w sytuacji, gdy organ orzekający kwestionował stanowisko strony skarżącej. W uzasadnieniu podtrzymana została argumentacja podnoszona w uprzednio złożonym do organu II instancji zażaleniu. Nadto dodano, że strona skarżąca nie rozumie stwierdzenia organu II instancji, że wymiana drzwi na automatyczne rolety jest dostosowaniem pomieszczeń zakładu pracy, a nie indywidualnego stanowiska pracy. Każde stanowisko pracy znajduje się w zakładzie pracy i poprawa warunków, dostosowanie na tym stanowisku, ma przecież miejsce w zakładzie – nie zabrania tego żaden przepis prawa. Nie można zaś wydać negatywnego rozstrzygnięcia opierając się na "wątpliwościach". Jeżeli zaś takie "wątpliwości" istnieją i organowi "trudno znaleźć związek", powinien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w sprawie. Skoro z diagnozy sytuacji zawodowej dokonanej przez komisję rehabilitacyjną wynika, że proponowane działanie zmniejsza ograniczenia zawodowe, tj. wpływa na realną możliwość świadczenia bądź utrzymania pracy przez osobę niepełnosprawną, to pracodawca może sfinansować wydatki. Jeśli zaś organ podważa powyższe ustalenia, to aby posiąść niezbędną wiedzę do dokonania oceny merytorycznej, musiałby powołać biegłych – uzyskać opinię doradcy zawodowego, lekarza, osoby zajmującej się problematyką rehabilitacji. Zdaniem skarżącej, organ II instancji nie wskazał w żaden sposób, z jakiego powodu odmówił wiarygodności ocenie dokonanej przez pielęgniarkę oraz doradcę zawodowego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie oceny dowodów. Nie ma natomiast przepisu, który stałby na przeszkodzie sfinansowania poniesionych przez skarżącą wydatków ze środków Funduszu w ramach IPR-ów pod warunkiem spełnienia określonych warunków. Organy obu instancji nie wykazały przesłanek do zakwestionowania tego stanowiska, zakup spornych rolet był zaś przewidziany w IPR. Środki funduszu należy przeznaczyć na finansowanie rehabilitacji zawodowej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji. Pod pojęciem zaś rehabilitacji zawodowej kryje się m.in. wyposażenie miejsca i stanowiska pracy osobie niepełnosprawnej, co niewątpliwie zmniejsza ograniczenia zawodowe takiej osoby. Żadnego znaczenia nie ma natomiast fakt, że wyposażenie miejsca i stanowiska pracy na gruncie Kodeksu pracy jest obowiązkiem pracodawcy, bowiem na gruncie ustawy o rehabilitacji może być finansowane ze środków ZFRON przeznaczonych na realizację indywidualnych programów rehabilitacji. W konkluzji skargi wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest lakoniczne i nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 4 kpa, organ powołuje się w nim ogólnie na niezgodność z przepisami rozporządzenia w sprawie ZFRON, bez wskazania konkretnie z jakimi, co uniemożliwia szczegółowe odniesienie się do postanowienia w niniejszej skardze. Uzasadnienie jest krótkie, pomija całkowicie niektóre przedstawione w postępowaniu dowody. W szczególności nie wskazuje, z jakich konkretnie przyczyn kwestionuje się indywidualne programy rehabilitacji jako podstawę wydatków. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł dodatkowo, że zdaniem strony skarżącej, zakup i instalacja maszyny usprawniającej pracę oraz poprawiającej bezpieczeństwo pracy połączony z jednoczesną wymianą ciężkich, dwuskrzydłowych drzwi o szerokości 140 cm, na rolety, dał w sumie pełen efekt korzystny dla pracujących w zakładzie pracowników niepełnosprawnych. Sama nowa maszyna byłaby tylko półśrodkiem. Nielogicznym i niecelowym byłoby pozostawienie w tej sytuacji starych drzwi, które otwierają się na dwie strony. Oznaczałoby to bowiem istnienie dodatkowej, niepotrzebnej bariery architektonicznej, zamiast usuwania takich barier. Organy nie podważyły celowości zmiany drzwi na rolety przez np. przedstawienie opinii biegłego w tym zakresie. Uzasadnienie celowości zakupu rolet jest zawarte w dokumentach stanowiących integralną cześć IPR-ów, a ich treść i zasadność nie były podważane przez organy. IPR nie są jedynym dopuszczalnym prawnie środkiem dowodowym, prawo nie zabrania uzupełniania czy modyfikowania tych programów. W tej konkretnej sprawie uzasadnienie celowości zakupu rolet to część IPR-u dla wskazanej osoby niepełnosprawnej (załącznik do tego programu), opracowany przez doradcę zawodowego – psychologa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, iż z dniem 1 maja 2004 r. warunki dopuszczalności pomocy publicznej i zasady jej nadzorowania określają właściwe w tym zakresie przepisy prawa wspólnotowego. Od dnia akcesji organem nadzorującym udzielanie pomocy publicznej w Polsce jest Komisja Europejska. Zagadnienia proceduralne związane z udzielaniem pomocy publicznej, w szczególności tryb przygotowania do notyfikacji programów pomocowych i pomocy indywidualnej oraz postępowanie przed Komisją Europejską w zakresie notyfikacji pomocy, jak również tryb zwrotu pomocy, reguluje ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Po 1 maja 2004 r. możliwe jest także udzielenie pomocy publicznej podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, bez konieczności uzyskania zgody Komisji Europejskiej, jeżeli reguły tej pomocy zgodne są z przepisami dotyczącymi tzw. ,,wyłączenia blokowego". Przepisy te dotyczą m.in. zatrudnienia, szkolenia. Pomoc, bez konieczności uzyskania zgody Komisji Europejskiej, może być również udzielana w ramach zasady de minimis. Z pomocą de minimis wiąże się obowiązek wydania beneficjentowi pomocy zaświadczenia stwierdzającego, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis (art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Stosownie bowiem do art. 7 kpa – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 kpa obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji (postanowienia) obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji (postanowienia) – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (postanowienia). Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie podjęły wszelkich kroków do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia istniejących w niej wątpliwości, nadto nie uzasadniły w wystarczający sposób przyczyn odmowy wydania zaświadczenia de minimis. Co istotne - nie wskazano nawet konkretnych przepisów prawa na podstawie których wydano zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie, zgodzić się również należy z zarzutem skargi, że uzasadnienia rozstrzygnięć są zbyt ogólnikowe i lakoniczne. Nie wystarczające jest bowiem, jak to uczynił organ I instancji w sentencji swojego rozstrzygnięcia, wskazanie art. 33 ustawy o rehabilitacji, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, tj. konkretnego ustępu tego przepisu, czy ogólne powoływanie się na rozporządzenie w sprawie ZFRON. Taka praktyka nie może być akceptowana w praworządnym kraju. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził jedynie, że indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych "nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania przez pracodawców inwestycji związanych z zakupem nowych urządzeń w miejsce starych lub zużytych". Co do zasady Sąd w pełni podziela ten pogląd. Nie można bowiem wykluczyć, że zdarzają się sytuacje, w których przedsiębiorcy wykorzystują IPR jako pretekst do dokonywania inwestycji, których celem nie jest zmniejszenie ograniczeń zawodowych pracowników objętych programem. Postępowanie takie jest niezgodne z prawem i jako takie niedopuszczalne. Każda sprawa, co należy podkreślić, wymaga jednak indywidualnej, wnikliwej oceny. Takiej zaś oceny organów, opartej na konkretnych przepisach ustawy o rehabilitacji i rozporządzenia ZFRON w niniejszej sprawie jednak zabrakło. Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie organy orzekające niewątpliwie nie wykazały, ani nawet nie uprawdopodobniły, że opracowanie i zrealizowanie indywidualnego programu rehabilitacji dla pracowników objętych programem miało na celu nie zmniejszenie ich ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności, ale stanowiło jedynie pretekst do dokonywania w firmie inwestycji. Tym samym, powyższe ustalenia organów należy uznać za przekraczające swobodną ocenę dowodów o której mowa w art. 80 kpa, co oznacza, że ta ocena stała się zupełnie dowolna. W przedmiotowej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej jako organ II instancji również był obowiązany do merytorycznej oceny wniosku złożonego przez skarżącą. To oznacza, że organ ten winien ustalić – mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy - czy wydatki poniesione przez zakład pracy chronionej mieszczą się w katalogu wskazanym w § 2 rozporządzenia w sprawie ZFRON i stosownie do poczynionych ustaleń, przy zastosowaniu wskazanej wykładni w zakresie sposobu finansowania tych wydatków, ocenić czy przekazanie środków pieniężnych było pomocą de minimis udzieloną w dacie wydatkowania tych środków. Organ II instancji również jednak nie wskazał w swoim rozstrzygnięciu, a nawet w jego uzasadnieniu na podstawie którego konkretnie przepisu nastąpiła odmowa ww. zaświadczenia. Organ stwierdził jedynie, że dokonana przez niego analiza materiału dowodowego nie wykazała, by którykolwiek z IPR zawierał wzmiankę dotyczącą zakupu rolet zewnętrznych w pomieszczeniach krojowni, gdzie znajdują się stanowiska pracowników objętych tymi programami. W związku z powyższym, zdaniem organu, zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. 33 ustawy o rehabilitacji oraz przepisów postępowania należało uznać za bezzasadne. Tym samym, w ocenie Sądu organ ten, pomimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nie podjął wszelkich kroków do jej wyjaśnienia. Nie uzasadnił również swojego rozstrzygnięcia w wyczerpujący sposób. Powyższe oznacza naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił bowiem, pomimo wyraźnego żądania skarżącej dlaczego poniesione przez nią wydatki nie mogą być sfinansowane ze środków ZFRON w ramach indywidualnych programów rehabilitacji i na jakiej podstawie wykluczone jest zastosowanie do tych wydatków § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia w sprawie ZFRON. Podzielając stanowisko organu I instancji uznał ogólnie poniesione wydatki jako niezgodne z przepisami ww. rozporządzenia, bez wskazania konkretnie z jakimi. Organy administracji winny natomiast wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 k.p.a – zasada przekonywania) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do rozstrzygnięć dla strony odmownych : wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja (postanowienie), chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95). Minister Pracy i Polityki Społecznej nie może zaś oczekiwać, że powyższych wyjaśnień dokona sąd administracyjny, który jest uprawniony jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ II instancji nie odniósł się też w ogóle do złożonego przez skarżącą w toku postępowania zażaleniowego nowego dowodu w postaci opinii doradcy zawodowego - psychologa na okoliczność prawidłowości zakwalifikowania wydatku zakupu spornych rolet z ZFRON. Z uzasadnienia zaś przedmiotowej opinii wynika, że zamontowane rolety w znacznym stopniu przyczynią się do wyeliminowania ograniczeń wynikających z niepełnosprawności jednego z pracowników skarżącej spółki (P. C.), łatwość otwierania i zamykania rolet pozwoli bowiem w szybki i bezpieczny sposób zlikwidować bariery na jego stanowisku pracy. Organ zupełnie pominął powyższy dowód, czyli niewątpliwie nie rozpatrzył w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym uchybił art. 77 § 1 kpa. Nadto, brak jakiekolwiek odniesienia się przez organ do przedmiotowego dowodu oznacza również przekroczenie, przywoływanej już wyżej, zasady swobodnej oceny dowodów o której mowa w art. 80 kpa. Tym samym, ocena tego dowodu stała się dowolna, zasadny jest więc zarzut skargi w tym zakresie. Z tych względów, opierając się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z dnia 3.10.2002 roku, Nr 163, poz. 1349 ze zmianami) bowiem strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego.