I OSK 986/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Małgorzata Borowiec Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 1235/11 w sprawie ze skargi L. W. na zarządzenie Prezydenta Miasta J. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 1235/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - po rozpoznaniu skargi L. W. – stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta J. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oraz określił, że nie może ono być wykonane. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, iż zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta J., na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po uzyskaniu pozytywnej opinii Śląskiego Kuratora Oświaty, wyrażonej w piśmie z dnia 23 maja 2011 r. odwołał bez wypowiedzenia z dniem 30 czerwca 2011 r. L. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w J. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2011 r. Śląski Kurator Oświaty poinformował Prezydenta Miasta o nieprawidłowościach, stwierdzonych w trakcie trzech kontroli doraźnych, przeprowadzonych w Zespole Szkół Nr 1 w J. w dniach 29 listopada 2010 r. oraz 3 i 24 marca 2011 r. W uzasadnieniu zarządzenia Prezydent przedstawił stwierdzone podczas kontroli naruszenia oraz podał przepisy jakich ustaw zostały naruszone przez skarżącą. Organ podniósł, że stwierdzone nieprawidłowości, brak realizacji niektórych zaleceń oraz skargi w zasadniczy sposób rzutują na pracę dydaktyczno-wychowawczą Zespołu Szkół Nr 1 w J. Wskazał, że troska o zapewnienie właściwego funkcjonowania ww. szkoły jako placówki, odgrywającej istotną rolę w systemie oświaty Miasta wskazuje na zasadność odwołania L. W. ze stanowiska dyrektora. Skargę od powyższego wyroku wniosła L. W. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za zasadną. Sąd stwierdził, iż organ administracji – wymieniając w podstawie prawnej zarządzenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty – miał obowiązek wskazać w jego uzasadnieniu wykładnię tego przepisu oraz szczegółowo przedstawić argumenty z zakresu ustaleń faktycznych, dotyczące oceny, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania cytowanego wyżej przepisu, tj. że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, będący podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Tymczasem – w ocenie Sądu – uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia, po przytoczeniu zarzutów sformułowanych w wyniku kontroli przeprowadzonych w Zespole Szkół Nr 1 w J. przez wizytatorów Kuratorium Oświaty w Katowicach, zawiera wyszczególnienie ustaw i rozporządzeń, których przepisy zostały, według organu, naruszone przez skarżącą – z pominięciem nawet sprecyzowania, które z przepisów tych ustaw i rozporządzeń zostały naruszone. Organ zawarł w uzasadnieniu zarządzenia wskazanie, że stwierdzone nieprawidłowości, brak realizacji niektórych zaleceń oraz skargi w zasadniczy sposób rzutują na pracę dydaktyczno-wychowawczą Zespołu Szkół Nr 1 w J., stwierdzając przy tym tylko, że troska o zapewnienie właściwego funkcjonowania wymienionej szkoły jako placówki odgrywającej istotną rolę w systemie oświaty Miasta wskazuje na zasadność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora. Sąd uznał, iż organ pominął całkowicie wykładnię zastosowanego art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ponadto zawarł w zaskarżonym zarządzeniu stwierdzenia dotyczące wyników kontroli przeprowadzonych w Zespole Szkół Nr 1 w J. przez wizytatorów Kuratorium Oświaty w Katowicach, całkowicie pomijając wskazanie, z jakich przyczyn uznał, że te stwierdzenia stanowią uzasadnienie oceny, iż w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania cytowanego wyżej przepisu, tj. że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, będący podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Sąd podkreślił, że organ poprzestał w uzasadnieniu zarządzenia na wskazaniu, iż Śląski Kurator Oświaty poinformował go, iż w okresie od czerwca 2009 r. do lutego 2011 r. do Kuratorium Oświaty wpłynęło dziewięć skarg, dotyczących funkcjonowania Zespołu Szkół Nr 1 w J.. Następnie dodał tylko, że spośród nich dwie przekazano zgodnie z właściwością do organu prowadzącego, dwie zakończyły się wydaniem zaleceń, dwie uwagami dotyczącymi dokumentowania nadzoru przez dyrektora szkoły, dwie dotyczyły już wcześniej rozpatrywanych spraw, a jedna skarga rozpatrywana przez Kuratorium Oświaty uznana została za bezzasadną. Organ nie określił zatem nawet tego, jakich zarzutów dotyczyły wymienione skargi. Ponadto poza stwierdzeniem, że jedna z tych skarg uznana została za bezzasadną, nie wskazał, w jaki dokładnie sposób zostały załatwione, gdyż brak jest doprecyzowania, jakie zalecenia zostały wydane w wyniku rozpatrzenia dwóch skarg oraz jakie uwagi wydano rozpoznając kolejne dwie skargi, co do których organ stwierdził w sposób ogólny, że uwagi dotyczyły dokumentowania nadzoru przez dyrektora szkoły. Organ całkowicie pominął również wskazanie, w jaki sposób zostały załatwione i czego dotyczyły dwie skargi, które przekazano zgodnie z właściwością oraz dwie skargi dotyczące już wcześniej rozpatrywanych spraw. Sąd I instancji stwierdził, że organ całkowicie pominął wskazanie, z jakich przyczyn uznał, że okoliczność, iż do Kuratorium Oświaty wpłynęły wymienione skargi, ma znaczenie dla uzasadnienia odwołania skarżącej na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym – Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie nie spełnia podstawowego warunku – wyjaśnienia podstaw odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska. Uzasadnienie zarządzenia jest jedynie opisem stanu faktycznego w sprawie i przedstawieniem zarzutów wobec skarżącej. Natomiast według utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, akt odwołujący nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły powinien być odpowiednio uzasadniony. Sąd wskazał, że ocena i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu. Zdaniem Sądu I instancji brak uzasadnienia odpowiadającego powyższym warunkom, stanowi o wadliwości zarządzenia wydanego w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta Miasta J. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia brak jest bowiem wywodów i argumentacji prawnej, brak nawet wskazania konkretnych przepisów prawnych, które – według oceny organu – skarżąca naruszyła. Brak jest w tym akcie także wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, powodujący konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły. Sąd uznał, iż nie miał zatem możliwości merytorycznego skontrolowania tego aktu – w aspekcie wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", stanowiącego podstawę zastosowania tego szczególnego trybu odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta J., reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: – naruszenie przepisów postępowania, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to : art. 133 § 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a), art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz 147 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie istotnej części materiału zawartego w aktach sprawy, sporządzenie uzasadnienia wyroku zawierającego odniesienie się jedynie do części przyczyn składających się na "szczególnie uzasadniony przypadek" odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska oraz niezasadne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia; – naruszenie prawa materialnego, a to art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta J. w całości nie odpowiada warunkom dotyczącym prawidłowego uzasadnienia odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska, w sytuacji kiedy ww. przepis nie określa przesłanek jakie powinno zawierać uzasadnienia, zaś wymóg wskazania "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie jest równoznaczny z koniecznością sformułowania uzasadnienia w sposób szczegółowy, drobiazgowy, z powołaniem opisów wszystkich faktów i zdarzeń wraz z podaniem podstawy prawnej, gdyż ocena należytego uzasadnienia odwołania winna być dokonana z punktu widzenia adresata przedmiotowego zarządzenia, który winien wiedzieć z jakiego powodu jest odwoływany. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi kasacyjne podniesiono, iż Sąd I instancji pominął znaczną część materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, a dotyczącego przeanalizowania wszystkich przyczyn jakie legły u podstaw odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska. Zdaniem organu uchybienia, których dopuścił się dyrektor szkoły, a zwłaszcza brak nadzoru pedagogicznego dyrektora nad realizacją podstawy programowej przez nauczycieli oraz brak organizacji zajęć wychowania do życia w rodzinie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, stanowiły uzasadniającą podstawę do odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska. Trudno bowiem wymagać od organu, aby w tym zakresie jeszcze bardziej precyzyjnie określał na czym przypadek ten polega, nie sposób zatem wywodzić z takiego zapisu, że nie wiadomo co organ miał na myśli. Ponadto skarżąca doskonale wiedziała o powyższym uchybieniu, gdyż było to przedmiotem wystąpień pokontrolnych Kuratorium Oświaty, a z samej skargi nie wynika, aby zarzut ten był przez nią kwestionowany. Organ podkreślił, że są to najcięższe nieprawidłowości jakie tyczą się pracy dyrektora szkoły i których nieusunięcie zagrażało dalszemu funkcjonowaniu placówki i realizacji zadań w zakresie nauczania i wychowania. Jak wynika bowiem z treści art. 39 ust. 1 pkt 2 u.s.o. do podstawowych obowiązków dyrektora szkoły należy w szczególności sprawowanie nadzoru pedagogicznego. Również z art. 22a ust. 2 wynika, że dyrektor szkoły jest odpowiedzialny za uwzględnienie w szkolnym zestawie programów nauczania całości podstawy programowej, co w powiązaniu z treścią rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1999 r. w sprawie sposobu nauczania szkolnego oraz zakresu treści dotyczących wiedzy o życiu seksualnym człowieka, o zasadach świadomego i odpowiedzialnego rodzicielstwa, o wartości rodziny, życia w fazie prenatalnej oraz metodach i środkach świadomej prokreacji zawartych w podstawie programowej kształcenia ogólnego (Dz.U. Nr 67, poz. 756 ze zm.), nakładało na dyrektora szkoły obowiązek organizacji zajęć wychowania do życia w rodzinie. W zaskarżonym zarządzeniu Prezydent Miasta J. wskazał, wbrew temu co podnosi Sąd I instancji, dlaczego przyczyny podane w uzasadnieniu mają charakter szczególny. Organ wskazał, że uchybienia wskazują na potrzebę zapewnienia właściwego funkcjonowania szkoły jako placówki, odgrywającej istotną rolę w systemie oświaty Miasta. Także przypadek opisany jako nieprzestrzeganie przez nauczycieli przepisów prawa w zakresie dokumentowania prowadzonych zajęć dydaktycznych i sprawdzenia frekwencji na lekcjach, jest na tyle precyzyjny, że nie sposób wskazać, że nie mógł być on przedmiotem rozpoznania przez Sąd pod kątem "szczególnie uzasadnionych przyczyn" odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska. Brak kontroli nad gronem nauczycielskim w zakresie prawidłowego prowadzenia frekwencji na lekcjach oraz dokumentowania zajęć, ma bezpośrednie przełożenie na funkcjonowanie szkoły w tym w szczególności na prawidłowe prowadzenie zajęć dydaktycznych. Zdaniem organu przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia przyczyny odwołania dyrektora szkoły nie tylko nie są sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem Sądów administracyjnych, ale wręcz z nimi korespondują. Uchybienia jakie zarzucono dyrektorowi szkoły są tak poważne, że stanowiły istotne zagrożenie dla istotnych interesów uczącej się młodzieży, a w konsekwencji doprowadziły do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły – harmonijnego, zgodnego z podstawą programową kształcenia i kształtowania młodzieży. Ponadto organ podniósł, że wymóg wskazania przez organ konkretnej podstawy odwołania nie jest równoznaczny z koniecznością sformułowania jej w sposób szczegółowy. Wymóg konkretności może być spełniony poprzez wskazanie kategorii zdarzeń, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że szczegółowe motywy odwołania są znane zainteresowanemu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Lidia W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w sposób jednoznaczny wykazuje przyczyny stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia i w tym zakresie Sąd oparł się m.in. na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Podstawową zaś przyczyną było niewskazanie jakie to okoliczności stanowiły szczególne uzasadniony przypadek, w ocenie organu, dające podstawę do odwołania dyrektora ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Kwestia ta ma znaczenie dla oceny zasadności zastosowanego trybu określonego w pkt 2 ust. 1 art. 38 ww. ustawy o systemie oświaty. Stwierdzić przy tym należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji powyższego przepisu. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat prezentowany jest pogląd, że użyte w tym przepisie pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" należy interpretować zawężająco i o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych (np. gdy w sposób istotny zostały naruszone obowiązki pracownicze – art. 52 § 2 k.p.) gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Przy czym z uwagi na uznaniowość zastosowania tego trybu odwołania ze stanowiska, przedmiotowe zarządzenie winno zawierać uzasadnienie, w którym m.in. przedstawione muszą być okoliczności spełniające, zdaniem organu, przesłankę "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wprawdzie, jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano okoliczności, które stanowiły podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże w żaden sposób nie wykazano, że naruszenia jakich dopuścił się dyrektor obligują do zastosowania pkt 2 ust. 1 art. 38 ustawy o systemie oświaty. Podkreślić bowiem należy, że art. 38 ust. 1 reguluje przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego i może to nastąpić w sytuacji złożenia rezygnacji przez nauczyciela (pkt 1 lit. a/); ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli (pkt 1 lit. b/); w przypadku złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku w sytuacji, o której mowa w art. 34 ust. 2a (pkt 1 lit. c/) oraz w przypadkach szczególnie uzasadnionych (pkt 2). Wskazać należy, że w przypadku wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a/, b/, c/, to organ odwołuje dyrektora szkoły ze stanowiska stosując określone procedury. Tylko w przypadku szczególnie uzasadnionym możliwe jest zastosowanie trybu odwołania dyrektora ze stanowiska na podstawie pkt 2 ust. 1 art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przy czym organ prowadzący szkołę może odwołać dyrektora bez wypowiedzenia w przypadku negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań określonych w art. 34a ust. 2, tj. prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; przestrzegania przepisów dot. bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przestrzegania przepisów dot. organizacji pracy szkoły. A więc na tej podstawie kompetencje organu prowadzącego szkołę do odwołania dyrektora wynikają z nadzoru jaki organ sprawuje nad działaniem szkoły, tj. w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Natomiast w zakresie nadzoru pedagogicznego to tutaj stosowne uprawnienia posiada organ sprawujący ten nadzór. Zgodnie z art. 34 ust. 1 i ust. 2a ustawy o systemie oświaty jeżeli szkoła prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, to organ sprawujący nadzór pedagogiczny może w stosownym trybie polecić usunięcie uchybień i jeżeli dyrektor ich nie usunie w wyznaczonym terminie to występuje do organu prowadzącego szkołę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przy czym złożony przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosek jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę. Bezsporne w sprawie jest, iż podstawą zastosowania trybu przewidzianego w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty były wyniki przeprowadzonej kontroli przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny i nieusunięcie, zdaniem organu prowadzącego szkołę, określonych uchybień przez dyrektora szkoły. Nie budzi wątpliwości, że to organ sprawujący nadzór pedagogiczny, a nie organ prowadzący szkołę posiada określone kompetencje merytoryczne do oceny działalności szkoły w zakresie dydaktyki i to właśnie ten organ posiadając określone uprawnienia, o których była mowa wyżej, w przypadku uchybień podejmuje stosowne działania. W niniejszej sprawie kurator nie podjął takich działań i nie wystąpił ze stosownym wnioskiem do organu prowadzącego szkołę. Oznacza to, iż uznał, że ujawnione uchybienia tak w zakresie dydaktyki jak i sprawowanego nadzoru pedagogicznego przez dyrektora szkoły, nie są na tyle poważne, że uzasadniałyby podjęcia czynności, o których mowa w powołanym przepisie art. 34 ust. 1 i 2a ustawy o systemie oświaty. W takiej sytuacji nie można zarzucić Sądowi I instancji, błędnego uznania, że z uzasadnienia zarządzenia nie wynikają przesłanki, jakimi kierował się organ uznając, iż wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przy czym wskazać należy, ż w orzecznictwie sądów administracyjnych od szeregu lat nie budzi wątpliwości pogląd, że akt administracyjny – zarządzenie o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest aktem jednostronnym, władczym, skierowanym do skonkretyzowanego podmiotu, a więc ma charakter decyzji administracyjnej. W związku z tym również do tego aktu ma zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a., co obliguje organ do właściwego uzasadnienia swojej decyzji. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.