II SA/Sz 1134/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Białogard na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 października 2010 r. nr NK.4.0911-102/10[WE] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Białogardu I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. stwierdza, że akt ten nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 października 2010 r. Nr NK.4.0911-102/10 (WE) na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) – stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Białogardu z dnia 31 sierpnia 2010 r. powierzającego M. M. stanowisko dyrektora Gimnazjum Nr 2 w Białogardzie, które wpłynęło do Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie w dniu [...] r. W uzasadnieniu tego aktu organ nadzoru podniósł między innymi, że powyższym zarządzeniem Burmistrz Białogardu w sposób istotny naruszył obowiązujące prawo, tj. art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 256, poz. 2572 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie organu nadzoru doręczone zostało Burmistrzowi Białogardu w dniu [...] r. Skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze wniosła w dniu [...]r. Gmina Miasto Białogard (reprezentowana przez pełnomocnika- adwokata R. W.), wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu w całości. Skarga oparta została na zarzutach : a) naruszenia art. 36 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata z powodu braku udziału w postępowaniu konkursowym 2/3 członków komisji konkursowej, b) naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, poprzez błędna jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zwołane posiedzenie komisji w terminie w nim przewidzianym nie może być przerwane i kontynuowane w innym terminie. Wojewoda Zachodniopomorski odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie wystąpiła podstawa prawna do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ale z powodów całkowicie innych niż podniesione w skardze. Z faktu, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest akt nadzoru wydany na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) wynika powinność zbadania przez Sąd w pierwszej kolejności, czy zaskarżony akt wydany został w terminie o którym mowa w powyższym przepisie. Przepis ten stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jak wynika to z akt administracyjnych i nie jest kwestionowane przez organ nadzoru, który fakt ten wprost stwierdził w sentencji zaskarżonego aktu, przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Białogardu z dnia 31 sierpnia 2010 r. zostało doręczone Wojewodzie Zachodniopomorskiemu w dniu 17 września 2010 r. Tak więc ostatni dzień terminu trzydziestodniowego, określonego w wyżej wskazanym przepisie przypadł na niedzielę 17 października 2010 r. Wojewoda Zachodniopomorski wydał zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze w dniu 18 października 2010 r., a zatem dzień po terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Rozważyć zatem należało kwestię charakteru prawnego terminu trzydziesto-dniowego określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. i dopuszczalności zastosowania do niego poprzez odesłanie z art. 91 ust. 5 u.s.g. normy prawnej określonej w art. 57 § 4 k.p.a. W literaturze przedmiotu (vide D. Dabek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. str.268, P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 145) i w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że termin 30 dni wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest terminem prawa materialnego i po jego upływie wygasa uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzecznego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały Składu Siedmiu Sędziów z dnia 21 października 2001 r. (sygn. akt OPS 9/02, ONSA 2003/2/43) wskazał na brak możliwości przywracania tego terminu i utratę uprawnień organu nadzoru do orzekania o nieważności uchwały po jego upływie. Oznacza to, że z chwilą upływu omawianego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takiej sytuacji organ nadzoru może akt naruszający prawo zaskarżyć do sądu administracyjnego. Nie jest natomiast jednolite stanowisko w kwestii odpowiedniego stosowania art. 57 § 4 Kpa na podstawie art. 91 ust 1 w związku z art. 91 ust 5 u.s.g. w sytuacji, gdy ostatni dzień trzydziestodniowego terminu, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, przypada na dzień ustawowo wolny od pracy. W orzecznictwie i piśmiennictwie zarysowały się w tej materii dwa przeciwstawne poglądy. Według pierwszego, w przypadku gdy ostatni dzień terminu 30 dni przewidzianego w art. 91 ust. 1 przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, to należy stosować na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. odpowiednio kodeks postępowania administracyjnego, co prowadzi do zastosowania art. 57 § 4 kpa. (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 145-146, P. Chmielnicki red. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2007, str. 671, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2006 r. Sygn. akt II SA/Ol 181/06 nie publ.). Według poglądu drugiego, za którym opowiada się Sąd orzekający w niniejszej sprawie, do obliczania trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a zwłaszcza jego art. 57, który reguluje wyłącznie sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Pogląd taki wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1216/ 08, w którego uzasadnieniu wyjaśniono, że: "Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Przyznana w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej, powoduje, że ingerencja nadzorcza jest dopuszczalna tylko w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Granice te wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 171 ust. 1 "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Artykuł 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi o rodzaju naruszenia prawa, które jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Artykuł 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy wyznacza granice czasowe realizacji kompetencji nadzorczej. Według art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym " Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy terminu ustawowego do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego: w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa, powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Nie ma podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 57 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa." Podobnie kwestię tę rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 201/10 (LEX nr 580154) stwierdzając, że: "do obliczania trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 ustawy nie maja zastosowania przepisy K.p.a., a zwłaszcza jego art. 57, który reguluje wyłącznie sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa" Reasumując powyższe, Sąd z wyżej przytoczonych względów stwierdził, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę Zachodniopomorskiego dzień po terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest nieskuteczne i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru. W tej zaś sytuacji niedopuszczalne byłoby odniesienie się do merytorycznych zarzutów skargi. Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 148 (pkt I) i art. 152 (pkt II) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).