II OSK 1038/11

Dnia 4 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 2153/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nasiennictwa i ochrony roślin uprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] października 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zawierające opinię dotyczącą wniosku wymienionej Spółki o przyznanie jej kosztów zwalczania choroby ziemniaków i odszkodowania za doznaną z tej przyczyny szkodę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie działając na podstawie art. 106 § 3 i § 5 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 ze zm.), po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącej spółki dotyczącym pokrycia kosztów zwalczania i zapobiegania rozprzestrzeniania się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus oraz przyznania odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną przez wnioskodawcę przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się tego organizmu, negatywnie zaopiniował powyższy wniosek. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka wskazując, że jej zdaniem opinia negatywna jest niezasadna z uwagi na to, iż wymieniona we wniosku bakteria stanowi szczególne zagrożenie dla upraw ziemniaków. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że bakteria Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus jest organizmem kwarantannowym, podlegającym obowiązkowi zwalczania na koszt posiadacza upraw (art. 8 ustawy o ochronie roślin). Wystąpienie tej bakterii nie stwarza jednak ryzyka szczególnego zagrożenia dla kraju. Należy bowiem rozróżnić aspekt dużej szkodliwości choroby od aspektu szczególnego zagrożenia fitosanitarnego kraju. Wystąpienie organizmu kwarantannowego może wywoływać poważne szkody w danych uprawach/roślinach/produktach roślinnych, które zazwyczaj związane są bezpośrednio z objawami choroby lub wpływem na dalsze postępowanie z takimi materiałami. Straty ponoszone przez posiadaczy są również powiązane z podejmowanymi koniecznymi działaniami zwalczającymi, obejmującymi m.in. niszczenie roślin czy produktów roślinnych, stosowanie odpowiednich zabiegów, płodozmianów czy dyskwalifikację materiałów siewnych. Jednakże duża szkodliwość organizmu kwarantannowego w danej uprawie/roślinach/produktach roślinnych nie oznacza jednocześnie wystąpienia ryzyka szczególnego zagrożenia ze strony tego organizmu na obszarze kraju. Stosowane środki fitosanitarne w Polsce pozwalają zapobiegać niekontrolowanemu rozprzestrzenieniu się bakterii i umożliwiają wyeliminowanie źródła porażenia. Szczególne zagrożenie, o którym mowa w art. 11 ustawy o ochronie roślin, należy zaś rozumieć jako ryzyko wystąpienia epidemii choroby lub gradacji szkodnika w skali kraju lub regionu, a nie poszczególnego gospodarstwa. Same straty finansowe poniesione przez stronę nie mogą więc stanowić podstawy do przyznania odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka [...] zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich dowodów, a także błędną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz błędną wykładnię art. 11 ustawy o ochronie roślin poprzez stwierdzenie, że wykrycie Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus nie stanowi szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe dla upraw ziemniaków. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że z brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie roślin jednoznacznie wynika, iż środki budżetowe na pokrycie kosztów zwalczania i zapobiegania rozprzestrzeniania się organizmów kwarantannowych oraz przyznania odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną przez wnioskodawcę przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się tego organizmu mogą być uruchomione jedynie w sytuacji wystąpienia szczególnej szkodliwości tego organizmu rozumianej jako szkodliwość w skali kraju, nie zaś szkodliwość dla określonego producenta. Przyznanie środków budżetowych w oparciu o ten przepis dotyczy sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nie może służyć pokrywaniu strat poszczególnych producentów rolnych powstałych w sytuacjach, które nie stanowiły zagrożenia fitosanitarnego kraju. Zdaniem Sądu organy ochrony roślin zasadnie przyjęły, że bakteria Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus jest organizmem kwarantannowym, podlegającym obowiązkowi zwalczania na koszt posiadacza upraw, jednak jej wystąpienie nie stwarza ryzyka szczególnego zagrożenia dla kraju. Duża szkodliwość organizmu kwarantannowego w danej uprawie nie oznacza bowiem wystąpienia ryzyka szczególnego zagrożenia ze strony tego organizmu na obszarze kraju. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło spółka [...] domagając się uchylenia zakażonego wyroku i uwzględnienia skargi . W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ustawy o ochronie roślin poprzez stwierdzenie przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, że wykrycie Clavibacter michiganensis ssp. Sepedonicus nie stanowi szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe dla uprawy ziemniaków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie z dnia 30 sierpnia 2010 r. zostało wydane na podstawie przepisów art. 106 § 3 i § 5 k.p.a. w związku z przepisem art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 ze zm.). Wskazany ostatnio przepis stanowi, że "w przypadku szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe lub w przypadku wystąpienia organizmu szkodliwego, który nie występował dotychczas na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a który może spowodować znaczne lub całkowite zniszczenie roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, Główny Inspektor, na wniosek posiadacza, zaopiniowany przez wojewódzkiego inspektora, może w drodze decyzji, ze środków budżetowych z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw rolnictwa: 1) całkowicie lub częściowo pokryć koszty zwalczania i zapobiegania rozprzestrzeniania się tych organizmów, 2) przyznać odszkodowanie za rzeczywistą szkodę poniesioną przez posiadaczy przy zwalczaniu lub zapobieganiu rozprzestrzeniania się tych organizmów. Z wymienionego przepisu wynika więc, że zarówno zwrot kosztów zwalczania szkodliwych organizmów jak i odszkodowanie za szkody spowodowane zwalczaniem lub zapobieganiem rozprzestrzeniania się takich organizmów może przyznać, na wniosek posiadacza, Główny Inspektor, lecz wniosek taki wcześniej powinien być zaopiniowany przez wojewódzkiego inspektora, który jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji ochrony roślin i nasiennictwa (art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie roślin). W wypadku gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 1 i § 5 k.p.a.). Zasada ta nie dotyczy jednak sytuacji, gdy opinię ma wydać organ służbowo podporządkowany organowi właściwemu do załatwienia sprawy. W takiej sytuacji organ nadrzędny wpierw rozpoznawałby zażalenie na postanowienie zawierające opinię, a następnie załatwiałby sprawę biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone we własnej opinii. Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wyjaśnione, że "organ podejmujący rozstrzygniecie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a." (wyrok z 21 września 2005 r., II OSK 69/05, publ. Lex nr 194983). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że "art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego (wyroki z 6 września 2007, II OSK 776/07, Lex nr 360131 i z 4 października 2007 r., II OSK 997/07, Lex nr 394811). W przypadku gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 106 k.p.a. a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie, aby mogła ona być poddana kontroli organu odwoławczego a następnie właściwego sądu administracyjnego (tak – NSA w wyroku z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06, Lex nr 340121). Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął przy rozpoznawaniu sprawy wskazane wyżej zasady i nie dostrzegł, że od wydanej przez organ I instancji opinii nie przysługiwało stronie zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Postanowienie organu drugiej instancji było więc dotknięte nieważnością na mocy art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.