II OSK 1125/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o." spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 630/10 w sprawie ze skargi H.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy usługowo-handlowej "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od H.O. na rzecz A. Sp. z o.o." spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w J. kwotę 300 (trzysta) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi H.O. (dalej jako "skarżąca"), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy usługowo-handlowej "[...]". W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Prezydent Miasta Jelenia Góra określił – na wniosek "A." sp. z o.o. (dalej jako "inwestor") – środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, podnosząc, że nie została wraz z rodziną uznana za stronę postępowania. Skarżąca wskazała, że podstawą jej udziału w postępowaniu jest fakt, że jest właścicielem nieruchomości będącej w zasięgu oddziaływania inwestycji, jakkolwiek jeszcze nieostatecznie. W przedmiotowej sprawie interes prawny został już potwierdzony poprzez orzeczenie Starosty Jeleniogórskiego, który decyzją z dnia [...] marca 2010 r. orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz skarżącej i jej rodziny. Od decyzji tej odwołanie złożył Prezydent Miasta Jeleniej Góry, działający w imieniu Gminy Jelenia Góra. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy szczegółowo przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Wyjaśnił, że z materiału dowodowego - przede wszystkim z wypisów z ewidencji gruntów - nie wynika, że skarżąca jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją lub też nieruchomości znajdującej się w przewidywanym obszarze oddziaływania inwestycji. Z działkami nr [...], obręb [...], AM [...] i nr [...], obręb [...], AM [...], na których planowana jest inwestycja, sąsiaduje działka nr [...], obręb [...], najdująca się w gminnym zasobie nieruchomości Gminy Jelenia Góra. Pretensje do własności tej działki roszczą H.O. i inni. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Jeleniogórski orzekł o zwrocie tej działki wymienionym osobom. Od tej decyzji odwołała się Gmina Jelenia Góra, a odwołanie to nie zostało do tej pory rozpoznane przez Wojewodę Dolnośląskiego. Zdaniem Kolegium, na podstawie prawomocnych i ostatecznych funkcjonujących w obrocie prawnym rozstrzygnięć skarżąca nie jest właścicielem, czy współwłaścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. W sytuacji bowiem gdy toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości nie można przesądzać o jego wyniku. Przywołany przez H.O. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w konkretnej sprawie, tymczasem organ rozpatrujący sprawę obowiązany jest uwzględniać określony stan faktyczny występujący w tej sprawie i rozpatrywać sprawę indywidualnie. Tym samym powołany przez H.O. wyrok nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie może być podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W ocenie Kolegium, interes skarżącej jest co najwyżej interesem faktycznym. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zdaniem skarżącej, posiada ona ekspektatywę odzyskania nieruchomości należącej do jej rodziny, a której położenie powoduje, że jest ona dotknięta całością oddziaływania planowanej inwestycji. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji przyjął, że przesłanki materialno-prawne decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości istniały od początku wszczętego i prowadzonego postępowania w przedmiocie zwrotu wskazanych wyżej terenów, co uzasadnia przyjęcie stanowiska, że skarżąca miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawniający ją do udziału jako strona w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako wnioskodawca, ale także w postępowaniu w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji na sąsiedniej nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że organy nie poczyniły w niniejszej sprawie stosownych ustaleń co do trybu oraz podstaw faktycznych i prawnych zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącej (i ewentualnie jej rodziny) to jednak w oparciu o dokumenty zebrane w aktach administracyjnych i dostarczone przez skarżącą w toku postępowania zarówno administracyjnego jak i sądowego, należy przyjąć, że zwrot ten oparto o przepisy art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Opierając się na konstytucyjnie chronionym prawie własności (art. 21 Konstytucji RP) i uwzględniając zasady oraz konsekwencje wywłaszczenia, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że właściciel wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby być traktowany jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że konstytucyjna zasada ochrony własności i innych praw majątkowych stosowana w sposób realny (skuteczny) upoważnia osobę – która ma roszczenie wynikające z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – do występowania jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji, zaplanowanej na nieruchomości sąsiedniej, jeśli w toku toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości ujawnione zostaną przesłanki materialnoprawne do wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z zasadą realnej ochrony własności i innych praw majątkowych (także ochroną przed bezpodstawnym wywłaszczeniem i związanym z tym usuwaniem skutków takiego wywłaszczania) stanowi podstawę interesu prawnego takiej osoby do udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, jako dotyczącym podlegającej zwrotowi nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, interes prawny skarżącej w przedmiotowej sprawie był niewątpliwie bezpośredni, konkretny i realny. Skarżąca jako była właścicielka uzyskała już pozytywną decyzję organu I instancji w przedmiocie zwrotu nieruchomości, co świadczy niewątpliwie o skutecznym realizowaniu swojego roszczenia i o spełnieniu materialnoprawnych przesłanek do wydania pozytywnej decyzji. A zatem po jej stronie nie występowała tylko i wyłącznie sama nadzieja na pomyślny wynik tego postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że nie oznacza to, że Sąd przesądza ostateczny rezultat tamtego postępowania administracyjnego, albowiem zagadnienie to pozostaje oczywiście poza zakresem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że nie podziela stanowiska skarżącej, że dysponowała ona "ekspektatywą odzyskania nieruchomości" (określenie zawarte w skardze). Osobie legitymowanej do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub o uchylenie nieważnej decyzji administracyjnej nie przysługuje bowiem żadne podmiotowe "prawo tymczasowe" ani w postaci wierzytelności, ani prawa rzeczowego. Skargę kasacyjną od powyższego wniósł inwestor. Zarzucił, po pierwsze, naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że osoba dysponująca roszczeniem wynikającym z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia sytuowanego na działce sąsiedniej Po drugie, naruszenie art. 28, art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. i przyjęcie, że skarżącej przysługuje interes prawny w przedmiotowym postępowaniu i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona decyzja Kolegium narusza prawo. Po trzecie, naruszenie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie i wyjście poza granice sprawy przejawiające się w ustaleniu, że w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ujawniły się przesłanki materialnoprawne do wydania decyzji o zwrocie. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że pani H.O., która dysponuje roszczeniem wynikającym z art. 137 cyt. ustawy i gospodarce nieruchomościami o zwrot wywłaszczonej przedmiotowej nieruchomości nie posiada z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia na sąsiedniej nieruchomości. Dopiero bowiem prawomocne formalnie rozstrzygnięcie w tej sprawie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej danej nieruchomości stanowi podstawę do wpisu jej w księdze wieczystej jako właściciela. Stąd, dopiero z tym dniem, posiadałyby interes prawny w sprawie dotyczącej wydania decyzji środowiskowej na sąsiedniej nieruchomości. Wynika to z tego, że dany podmiot posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem danego postępowania zachodzi realne uzasadnione treścią normy prawa materialnego – rzeczywiste powiązanie, które czyni go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Oznacza to, że nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, Lex nr 274855). W przedmiotowej sprawie wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a nawet wyroku Sądu I instancji, powyższe przesłanki nie wystąpiły, co oznacza, że pani H.O. przysługuje w sprawie dotyczącej wydania przedmiotowej decyzji środowiskowej tylko interes faktyczny, a nie interes prawny, o którym stanowi art. 28 k.p.a., który ma zastosowanie w tej sprawie. Nie budzi bowiem żadnej wątpliwości, że pani H.O. nie legitymuje się tytułem prawnym do danej nieruchomości, gdyż nieostateczna decyzja Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeszcze o tym oczywiście nie przesądza. Żądanie pani H.O. nie wynika bowiem wprost z normy prawa materialnego, biorąc pod uwagę, że przedmiotowe postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie zostało prawomocnie zakończone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r., I OSK 655/09, Lex nr 595449). Po drugie, biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny i prawny zasadny jest zarzut kasacyjny, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 137 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto chociaż Sąd I instancji odwoływał się do tych przepisów prawa materialnego, to powołał jako podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a., a nie 145 § 1 pkt 1 lit. a/ tejże ustawy. Po trzecie, Sąd I instancji nie naruszył art. 134 ustawy p.p.s.a. w zakresie zarzutu kasacyjnego, gdyż nie orzekał co do istoty zakończenia odrębnego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tylko błędnie stwierdził, że już nieostateczna decyzja w tym zakresie stanowi przesłankę materialnoprawną do uznania przymiotu strony dla pani H.O. w świetle art. 28 k.p.a. w innej sprawie dotyczącej wydania decyzji środowiskowej na sąsiedniej nieruchomości. Wynika to z tego, że dokonał błędnej kontroli prawidłowo zastosowanego w tej sprawie przez organ odwoławczy art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a.