II SA/Wr 630/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA -Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi H.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy usługowo-handlowej "[...]" I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt. 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b oraz pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.), Prezydent Miasta J.G. określił – na wniosek Spółki A - środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy usługowo-handlowej - "[...]" w miejscu istniejącego obiektu Centrum Handlowego "[...]", Al. [...] w J.G., na działkach nr 162, obręb 60, AM 35 i 16/16, obręb 60, AM 37 wraz z elementami infrastruktury technicznej pozwalającymi na funkcjonowanie obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H.O., podnosząc, że w przedmiotowej sprawie mimo prowadzenia od 6 miesięcy korespondencji z Urzędem Miasta w J.G., wykazującym interes prawny w toczącym się postępowaniu, nie została wraz z rodziną uznana za stronę postępowania. Niewątpliwe krąg stron postępowania jest wyznaczany poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Skoro nie zostali oni poinformowani o jej wydaniu, a dowiedzieli się o tym poprzez Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Miasta w J.G., oznacza to, że Prezydent Miasta nie uznał ich za strony postępowania. Ponadto H.O. wskazała, że podstawą jej udziału w postępowaniu jest fakt, że jest właścicielem nieruchomości będącej w zasięgu oddziaływania inwestycji, jakkolwiek jeszcze nieostatecznie. Orzecznictwo sądowe wskazuje, że już sama ekspektatywa nabycia prawa jest podstawą do stwierdzenia posiadania interesu prawnego. W przedmiotowej sprawie interes prawny został już potwierdzony poprzez orzeczenie Starosty J., który decyzją z dnia [...] r. Nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz jej rodziny. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie prawdopodobieństwo zwrotu nieruchomości jest nie tylko uzasadnione, ale nawet potwierdzone orzeczeniem organu l instancji. Od decyzji tej odwołanie złożył Prezydent Miasta J.G.. Mając powyższe na uwadze odwołująca wskazała, że pozbawienie jej i jej rodziny prawa uczestnictwa w postępowaniu powoduje, że nie ma żadnej możliwości oceny i określenia jak planowana inwestycja na sąsiedniej działce wpłynie na możliwość zagospodarowania nieruchomości, co do której jej rodzina wkrótce będzie właścicielem. Wnosi zatem o uznanie jej rodziny za strony w postępowaniu, a wobec pominięcia jej w toku rozstrzygania przed organem pierwszej instancji, stwierdzenia naruszenia prawa czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem zachowania uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Po rozpatrzeniu odwołania H.O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 marca 2006 r. (sygn. akt VI SA Wa 2401/05, publ. Lex Nr 223329) uznał, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Wyraźnego odróżnienia należy dokonać między pojęciem interesu prawnego, a interesu faktycznego. Jak podkreśliło Kolegium - interes prawny ma charakter indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Jego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt I OSK 755/06, publ. Lex nr 337023). Ponadto w wyroku z dnia 22 października 2009 r. (sygn. akt. II SA/Ke 515/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł, że "poza wnioskodawcą stronami postępowania są w świetle art. 28 k.p.a. podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą zatem posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie (M. Bar, J. Jendrośka, Proces inwestycyjny a ochrona środowiska: decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych i inne wymagania prawne. Praktyczny poradnik, Wrocław 2005, s. 58). Z tego też względu to przede wszystkim właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację tego przedsięwzięcia (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 202/08, publ. Lex nr 507765)". Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego - przede wszystkim z wypisów z ewidencji gruntów - nie wynika, aby H.O. była właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją lub też nieruchomości znajdującej się w przewidywanym obszarze oddziaływania inwestycji. W sprawie niniejszej wystąpiła bowiem taka sytuacja, że z działkami gruntu nr 162, obręb 60, AM 35 i nr 16/16, obręb 60, AM 37, na których planowana jest inwestycja, dla której ustalono środowiskowe uwarunkowania, sąsiaduje działka nr 5/4, obręb 60, znajdująca się w gminnym zasobie nieruchomości Gminy J.G.. Pretensje do własności tej działki roszczą H.O., E.O., E.R., Z.R., U.R., Cz.R., J.R. i U.R. (córka J. i U.). Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta J. orzekł o zwrocie tej działki wymienionym osobom. Od tej decyzji odwołała się Gmina J.G., a odwołanie to nie zostało do tej pory rozpoznane przez Wojewodę D.. Z faktu, że możliwe jest, iż wymienione osoby uznane zostaną w przyszłości za właścicieli działki, H.O. wywodzi po swojej stronie istnienie interesu prawnego do jej udziału w postępowaniu administracyjnym o określeniu środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy usługowo-handlowej "[...]". Zdaniem Kolegium jednak w świetle prawomocnych i ostatecznych funkcjonujących w obrocie prawnym rozstrzygnięć H.O. nie jest właścicielem, czy współwłaścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. W sytuacji bowiem gdy toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości nie można przesądzać o jego wyniku. Przywołany przez H.O. wyrok NSA wiąże w konkretnej sprawie, tymczasem organ rozpatrujący sprawę obowiązany jest uwzględniać określony stan faktyczny występujący w sprawie i rozpatrywać sprawę indywidualnie. Tym samym powołany przez H.O. wyrok nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie może być podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ponadto Kolegium wskazało również na wyrok z dnia 12 czerwca 2008 r., w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "W ocenie Sądu właśnie z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych pojęcia strony nie można interpretować rozszerzająco. Podkreślić należy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie zależy od indywidualnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem, a sytuacją zainteresowanego, lecz ma charakter obiektywny i musi wynikać z ustawowego źródła. (...) Organ administracji publicznej nie może wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem działanie takie jest w sposób oczywisty niezgodne z prawem, zaś merytoryczne orzeczenie wydane w wyniku tak wszczętego postępowania jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. przychylając się do przywołanych wyżej poglądów orzecznictwa sądowego, a także kierując się przyjętą praktyką oraz poglądami doktryny wskazało zatem, że nie ma podstaw prawnych do uznania, iż H.O. ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a zatem nie ma również podstaw do uznania, iż ma ona uprawnienie do składania odwołania od decyzji o określeniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy usługowo-handlowej "[...]". Jej interes jest najwyżej interesem faktycznym nieuprawniającym do złożenia odwołania od decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy należało umorzyć postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem H.O.. Pomimo bowiem, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w orzecznictwie oraz doktrynie zgodnie podkreśla się, że wobec stwierdzenia, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., organ odwoławczy zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła H.O. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji Kolegium zarzuciła nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, które przesądziło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącej posiada ona ekspektatywę odzyskania nieruchomości należącej do jej rodziny, a której położenie sprawia, że jest ona dotknięta całością oddziaływania planowanej inwestycji. W wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. (sygn. akt l OSK 386/2009) NSA stwierdził, że "skarżącym przysługiwała ekspektatywa nabycia prawa majątkowego, tj. potencjalne uprawnienie do nabycia prawa własności, którego ukształtowanie następowało po złożeniu w ustawowym terminie wniosku o przekształcenie (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r, sygn. akt l OSK 1341/07). Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu wydanym w sprawie o sygnaturze akt K 45/01 (OTK 2002 nr, 4A, poz. 46) wyraźnie stwierdził, że "istnienie praw podmiotowych lub interesów w toku ma znaczenie dla intensywności ochrony konstytucyjnej i dopuszczalności zmian prawa na niekorzyść jednostki". Nie wchodzi przy tym w rachubę w tym zakresie jakiekolwiek zróżnicowanie między ochroną praw nabytych a ochroną ekspektatyw prawidłowo ukształtowanych. Szczególna ochrona majątkowych praw nabytych (art. 2 Konstytucji) dotyczy zwłaszcza prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji), stąd też w takim samym zakresie obejmuje również ekspektatywę nabycia prawa własności. Wypada przywołać w tym miejscu wskazane w skardze kasacyjnej wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r. (sygn. akt SK 7/00, publ. OTK 2000, nr 7, poz. 114) i z dnia 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt SK 30/04, publ. OTK 2006, nr 4, poz. 42), w których wyrażono zdecydowany pogląd o konieczności objęcia ekspektatyw, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy, ochroną na równi z ochroną praw słusznie nabytych". Powyższy wyrok – w ocenie strony skarżącej - potwierdza zasadność wniosku o uznanie za stronę w postępowaniu. Wskazuje, że orzeczeniem organu l instancji otrzymała zwrot nieruchomości, a postępowanie odwoławcze jest w toku przed Wojewodą D.. Przysługuje skarżącej zatem ekspektatywa nabycia prawa, a pominięcie jej przez organ odwoławczy narusza jej interes prawny w tym, aby nieruchomość, jaką odzyska, nie okazała się bezużyteczna z uwagi na skutki planowanej inwestycji na działce sąsiedniej, a co więcej, przebiegającej przez nieruchomość jej rodziny (vide: drogi dojazdowe od strony wschodniej, wskazane w raporcie oddziaływania na środowisko). Powyższa argumentacja oznacza, że zarzuty skarżącej jako strony postępowania winny być rozpatrzone merytorycznie, co w sprawie nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod względem legalności zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, Sąd stwierdził naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które dało podstawę do jej uchylenia. Podstawą prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. Nr [...] jest przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w oparciu o który organ umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy usługowo-handlowej "[...]" w J.G.. Skarżąca bowiem nie jest właścicielem czy współwłaścicielem nieruchomości sąsiadującą z nieruchomością, na której planowana jest w/w inwestycja. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jeszcze w toku i nie można przesądzać o jego ostatecznym wyniku. Jej interes jest zatem tylko interesem faktycznym i wobec tego nie może ona być uznana za stronę przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takiego końcowego stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie podziela, aczkolwiek nie sposób zakwestionować generalnie słusznego stanowiska Kolegium, co do rozumienia art. 28 k.p.a., popartego stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Na wstępie należy stwierdzić, że w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach krąg stron tego postępowania należy określać na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem których jest przepis prawa materialnego. Zarówno w nauce, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (także cytowanym w zaskarżonej decyzji) przyjęto, że przymioty strony w sprawach o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą miały podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą narażone na jego oddziaływanie. W grupie tej oprócz podmiotów legitymujących się prawem własności mieścić się będą również władający nieruchomościami posiadający inne prawa rzeczowe, swoim zakresem zbliżone do prawa własności (wyrok WSA w Bydgoszczy z 14.09.2005r., sygn. II SA/Bd 758/04 nie publ.). Oprócz posiadaczy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w takim postępowaniu będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny być możliwe na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie oraz obejmować obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych (por. wyrok WSA w Krakowie z 12.02.2010r. sygn. II SA/Kr 1729/09, Lex nr 559764 oraz K. Gruszecki "Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych a zasada przezorności", Państwo i Prawo 2007, z. 3, s. 90 i n.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny a nie ewentualny (tak wyrok NSA z 20.04.1998, sygn. IV SA 1106/97, Lex nr 43360; podobnie postanowienie NSA z 5.02.1998r., sygn. I SA/Po 1242/97, Lex nr 32727; wyrok NSA z 13.04.1999r., sygn. II SA 318/99, Lex nr 46763; wyrok NSA z 26.04.2000r., sygn. I SA/Gd 992/99, Lex nr 44317; wyrok NSA z 18.09.2003r., sygn. II SA 2637-2638/02). W sprawach z zakresu ochrony środowiska przyjmuje się, że interes prawny "ogranicza się przede wszystkim do ochrony prawa, czy też ponoszonych strat (szkód ekologicznych) o charakterze materialnym. Nie obejmuje więc ochrony interesu prawnego danej jednostki o charakterze ekologicznym w zakresie rekreacyjnym, estetycznym, czy też kulturalnym" (J. Stelmasiak: Ochrona interesu indywidualnego w prawie ochrony środowiska, analiza administracyjnoprawna [w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej, red. E. Ura, Rzeszów 2001, s. 432). Z uwag tych wynika, że krąg podmiotów mających, oprócz wnioskodawcy, status strony może być szeroki, co powinno wpływać pozytywnie na uwzględnienie w toku postępowania wszystkich przeciwstawnych interesów, a w konsekwencji sprzyjać praktycznej realizacji zasady przezorności (K. Gruszecki: Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych ..., Państwo i Prawo 2007, z. 3, s. 90 i literatura tam podana). Odnotować przy tym należy pogląd, że "Pojęcie działka sąsiednia jest rozumiane jako działka położona w pobliskim, okolicznym sąsiedztwie działki, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne i obejmuje ono zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki podlegającej zainwestowaniu, jak działki ościenne" (decyzja SKO we W. z [...]r., [...], OwSS [...], z. [...], poz. [...]). Ten ostatni pogląd został przytoczony w publikacji: K. Gruszecki: Komentarz do ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku ..., Lex/el. 2009, art. 73, teza 4. Te rozważania prawne należy odnieść do nietypowego jednak stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie (który w sumie jest pomiędzy stronami niesporny) pamiętając, że skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta J.G. nr [...] z dnia [...] r. o określeniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy usługowo-handlowej "[...]" w J.G. na działkach nr: 162 obręb 60 AM 35 i 16/16 obręb 60 AM 37, podczas gdy już od długiego czasu, bo od 2.04.2001r., toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku, skarżącej (i innych członków jej rodziny) o zwrot sąsiadującej z w/w działkami m.in. działki nr 5/4 obręb 60 uprzednio wywłaszczonej, a pozostającej obecnie w zasobie nieruchomości Gminy J.G.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta J. orzekł o zwrocie m.in. tej działki, jako zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21.08.1997r. o czym Prezydent Miasta J.G. wiedział, co wynika z przywołanej jego decyzji z dnia [...] r. Wprawdzie decyzja Starosty J. z dnia [...] r. nie stała się ostateczna ani w toku postępowania administracyjnego (I i II instancji), ani do dnia wydania niniejszego wyroku sądowego i wobec tego, jak słusznie stwierdził to organ II instancji w zaskarżonej decyzji, z wypisów z ewidencji gruntów nie wynika, aby to skarżąca była właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją lub nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania tejże inwestycji – to jednak bez ryzyka popełnienia błędu można przyjąć, że przesłanki materialno-prawne decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości istniały od początku wszczętego i prowadzonego postępowania w przedmiocie zwrotu wskazanych wyżej terenów, co uzasadnia przyjęcie stanowiska, że skarżąca miała interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa uprawniający ją do udziału jako strona w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako wnioskodawca, ale także w postępowaniu w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej na sąsiedniej wobec jej byłej nieruchomości inwestycji. Organy wprawdzie nie poczyniły w niniejszej sprawie stosownych ustaleń co do trybu oraz podstaw faktycznych i prawnych zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącej (i ewentualnie jej rodziny) to jednak w oparciu o dokumenty zebrane w aktach administracyjnych i dostarczone przez skarżącą w toku postępowania zarówno administracyjnego jak i sądowego należy przyjąć, że zwrot ten oparto o przepisy art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. Nr 102, poz. 651 z 2010r.). Skoro tak, to należy w tym miejscu powołać się na treść art. 21 Konstytucji RP, według którego Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1), zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2). Zasada ochrony rozciąga się także na usuwanie skutków wywłaszczenia. W wyroku z dnia 3 kwietnia 2008r. sygn. K 6/05 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił m.in., że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust, 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny - już w wyroku z 24 października 2001 r. (sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) - wyraźnie wskazał, iż po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Pamiętać przy tym należy o szerokim pojmowaniu konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie", które wykracza swoim zakresem poza pojęcie "wywłaszczenie" zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Tak bezwzględnie sformułowany obowiązek odnosi się jednak tylko do ustawodawstwa wywłaszczeniowego, które zostaje ustanowione na gruncie obowiązywania obecnej Konstytucji. Nie formułowały go natomiast wcześniejsze przepisy konstytucyjne, a zasada zwrotu miała jedynie rangę ustawową. Z kolei pojęcie własności, do którego odnosi się art. 21 Konstytucji, ma charakter autonomiczny i "wykracza poza ujęcie cywilnoprawne" (całokształt praw majątkowych). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, wedle którego z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych, który statuują art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, wynikają określone obowiązki dla ustawodawcy zwykłego: obowiązek pozytywny stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym i obowiązek negatywny powstrzymywania się od regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Ochrona zapewniana majątkowym prawom podmiotowym musi być ponadto realna. Punktem odniesienia (kryterium weryfikacji tej cechy) musi być skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (zob. wyroki z: 13 kwietnia 1999 r, sygn. K. 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40; 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; 25 lutego 1999 r, sygn. K. 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25, a także 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 i 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97). Stąd też należy zauważyć, iż zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmuje zatem nie tylko restytucję prawa własności, ale również prawa użytkowania wieczystego, a także ograniczonych praw rzeczowych (por. G. Bieniek, [w:] G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2006, s. 864). W literaturze wyrażono pogląd, że art. 136 przywołanej ustawy statuuje zasadę ustawową zakazu użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na innych cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Konsekwencją tej zasady jest przyznanie poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawa podmiotowego (żądania) polegającego na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. E. Mzyk, [w] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2005, s. 438). W wyroku z dnia 12 sierpnia 2009r. sygn. IV CSK 187/09 Sąd Najwyższy orzekł, że "organy państwowe dokonujące wywłaszczenia powinny liczyć się z ewentualnością zwrotu nieruchomości w razie, gdy odpadnie cel wywłaszczenia, i dokładać staranności, aby zadośćuczynić roszczeniu byłego właściciela. Obowiązek ten nie wyczerpuje się w zrealizowaniu powinności zwrotu nieruchomości zbędnej na potrzeby określone w wywłaszczeniu, ale obejmuje także podejmowanie czynności zmierzających do skutecznego zapobieżenia aktom zadysponowania taką nieruchomością, które na podstawie art. 229 u.g.n. prowadziły w rezultacie do utraty roszczenia o jej zwrot. Właściciel wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, aby być traktowany jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o jej zwrot. Skarb Państwa ma prawny obowiązek zawiadomienia byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości o zaistnieniu okoliczności mających wpływ na sferę ich uprawnień i obowiązków. Należy przyjąć, że taki obowiązek konkretyzuje się i aktualizuje tym bardziej w trakcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości" (Lex nr 529690). Podobne stanowisko, na które zresztą powołał się Sąd Najwyższy w cytowanym wyżej wyroku, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 1999r. sygn. OPS15/98, stwierdzając m.in., iż należy przyjąć, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe – stosowne do ogólnej zasady postępowania administracyjnego zawartej w art. 9 k.p.a. nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków – powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym mu na podstawie ustawy. Osoby te bowiem mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynikający z postanowień ustawy i powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (ONSA 1999, nr 3, poz. 75). Tę linię orzeczniczą kontynuowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. II OSK 1804/08, w którym nie podzielono poglądu Sądu I instancji, że skoro skarżący nie był w czasie trwania procedury planistycznej jak i w chwili wydawania kwestionowanego wyroku właścicielem nieruchomości objętej planem, to nie został naruszony tym planem jego interes prawny i uprawnienie, a nabycie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest chronione w toku postępowania planistycznego. Wręcz przeciwnie – Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku wyraził pogląd, że mimo, iż z formalnego punktu widzenia nie orzeczono w chwili trwania procedury planistycznej jak i w momencie przyjmowania prawa miejscowego o zwrocie nieruchomości skarżącemu objętych planem, podobnie jak w chwili wydawania zaskarżonego wyroku, to przesłanki materialno-prawne tej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości istniały już w 2000r., kiedy to wszczęto i prowadzono postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonych terenów, co uzasadnia przyjęcie, że skarżący miał interes prawny w momencie uchwalenia i wejścia w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zaistniał warunek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uzasadniający legitymację skargową związaną z naruszeniem interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze przedstawione wyżej poglądy doktryny i orzecznictwo sądowe – Sąd w opisanych okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanął na stanowisku, że konstytucyjna zasada ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP) stosowana w sposób realny (skuteczny) upoważnia osobę - która ma roszczenie wynikające z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – do występowania jako strona w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji (art. 71 i n. ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) zaplanowanej na nieruchomości sąsiedniej, jeśli w toku toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości ujawnione zostaną przesłanki materialno-prawne do wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie to z art. 137 cyt. ustawy w powiązaniu z przytoczoną wyżej zasadą realnej ochrony własności i innych praw majątkowych (także ochroną przed bezpodstawnym wywłaszczeniem i związanym z tym usuwaniem skutków takiego wywłaszczania) stanowi podstawę interesu prawnego takiej osoby do udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jako dotyczącym podlegającej zwrotowi nieruchomości. Interes prawny skarżącej w przedmiotowej sprawie był niewątpliwie bezpośredni, konkretny i realny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003r. sygn. II SA 2637-2638/02, nie publik.). Skarżąca jako była właścicielka uzyskała już pozytywną decyzję organu I instancji w przedmiocie zwrotu nieruchomości, co świadczy niewątpliwie o skutecznym realizowaniu swojego roszczenia i o spełnieniu przesłanek materialno-prawnych pozytywnej decyzji. A zatem po jej stronie nie występowała tylko i wyłącznie sama nadzieja na pomyślny wynik tego postępowania administracyjnego, co jednak nie oznacza, że Sąd przesądza ostateczny rezultat tamtego postępowania administracyjnego, albowiem zagadnienie to pozostaje oczywiście poza zakresem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Taką interpretację art. 28 kpa na gruncie przedmiotowej sprawy umacnia konstytucyjna zasada ochrony własności sprawowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 21 ust. 1 Konstytucji), która może czynić to tylko przy pomocy swoich organów. W związku z tym rzetelność ich działania i lojalność wobec obywateli nie pozwala na ograniczenie tej ochrony wyłącznie do organów właściwych w przedmiocie zwrotu bezpodstawnie wywłaszczonej nieruchomości – także i inne organy, nawet tylko pośrednio stykające się z procesem usuwania skutków wywłaszczenia, powinny w ramach swych kompetencji ułatwiać ten proces. Uwzględniając skargę Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżącej, że dysponowała ona "ekspektatywą odzyskania nieruchomości" (określenie zawarte w skardze). Przede wszystkim znaczenie prawne ekspektatywy, jak przyjmuje się w doktrynie, polega na uznaniu konkretnej sytuacji prawnej za rodzaj prawa tymczasowego, mającego stanowić przedmiot obrotu prawnego, jeżeli oczekiwane prawo jest zbywalne i podlegającego ochronie prawnej, np. przez ujawnienie w księdze wieczystej nieruchomości przyszłego lub warunkowego roszczenia o przeniesienie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego albo o ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego z tym skutkiem, że ujawnione roszczenie uzyskuje skuteczność względem praw nabytych przez czynność prawną po jego ujawnieniu. O uznaniu sytuacji prawnej za ekspektatywę prawa decyduje jej konkretyzacja w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że uzupełnienie przez dodatkowy brakujący element jest zdolne przekształcić ją w pełne, definitywne prawo. Osobie legitymowanej do ubiegania się o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub o uchylenie nieważnej decyzji administracyjnej nie przysługuje żadne podmiotowe "prawo tymczasowe" ani w postaci wierzytelności, ani prawa rzeczowego. (Stanisław Rudnicki: Ekspektatywa nabycia własności nieruchomości w świetle orzecznictwa sądowego, Rejent 2003, nr 3). W związku z powyższym cytowane w skardze i w pismach procesowych kierowanych do Sądu orzeczenia sądowe w żadnym wypadku nie mogą odnosić się do niniejszej sprawy, albowiem wydano je na kanwie zupełnie odmiennych stanów faktycznych i prawnych. Generalnie rzecz ujmując, dotyczyły one głównie decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 1 i 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, (Dz.U. Nr 75, poz. 1459 z późn. zm.) w sprawach, w których postępowanie administracyjne wszczęto na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Podnoszony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 września 2008r. (I OSK 1369/07), 24 września 2008r. (I OSK 1341/07), 22 grudnia 2009r. (I OSK 386/09), 6 maja 2010r. (I OSK 937/09) problem konstytucyjności przepisu art. 8 przywołanej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005r. został przedstawiony do rozstrzygnięcia Trybunałowi Konstytucyjnemu postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010r. (I SA/Wa 518/10). Nie wymaga zatem szerszego uzasadnienia problem różnicy w sytuacji prawnej osoby dysponującej prawem rzeczowym w formie wieczystego użytkowania nieruchomości a osoby dochodzącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędnej dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu tym bardziej, że w rozpoznawanej sprawie nie ma to większego znaczenia z uwagi na treść rozstrzygnięcia niniejszego wyroku. Reasumując wcześniejsze wywody prawne oparte o przedstawiony stan faktyczny sprawy Sąd uznał, że organ II instancji w skarżonej decyzji naruszył przepisy postępowania, to jest art. 28 i w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 3 kpa co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ winien kierować się oceną prawną przedstawioną w niniejszym wyroku. Z tych też powodów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 powoływanej na wstępie ustawy z dniem 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.