II SA/Ke 515/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, umorzyło postępowanie odwoławcze. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 24 października 2007r. firma Z. wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża wapieni, udokumentowanego w nowych granicach na powierzchni 15,9 ha. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację w/w przedsięwzięcia, podkreślając, iż w trakcie prowadzonego postępowania zapewniono udział społeczeństwa, informując o kolejnych etapach prowadzonego postępowania. W podstawie prawnej powołano art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. nr 25, poz. 150 ze zm.), art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. P., domagając się jej uchylenia. Skarżący wskazał na merytoryczne uwagi, jakie zgłaszał w trakcie prowadzonego postępowania, które nie zostały uwzględnione przez organ I instancji. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 2 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. Ustalając kwestię legitymacji S. P. do wniesienia odwołania organ przytoczył art. 28 k.p.a. oraz wskazał, iż stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są, oprócz wnioskodawcy, także bezpośredni sąsiedzi planowanej inwestycji – to jest właściciele działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego jej oddziaływania. Natomiast pozostali właściciele oraz wieczyści użytkownicy nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z miejscem planowanej inwestycji mogą być uznani za strony tego postępowania, jeżeli wykażą swój interes prawny bądź okoliczność, że postępowanie dotyczy ich obowiązku. Jakkolwiek w niniejszym postępowaniu, wszczętym wnioskiem firmy Z., za stronę uznał się S. P., to nie ujawnił on swoich praw wynikających z art. 28 k.p.a. Jednocześnie z materiału dowodowego – przede wszystkim z wypisów z ewidencji gruntów – nie wynika, aby odwołujący się był właścicielem nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją lub też nieruchomości znajdującej się w przewidywanym obszarze ograniczonego oddziaływania inwestycji. Wskazuje na to także pismo Wójta Gminy z dnia 9 lipca 2009r., w którym stwierdzono – po przeprowadzeniu analizy dostępnych danych – że S. P. nie posiada prawa władania do żadnej nieruchomości na terenie Gminy i nie ponosi z tego tytułu zobowiązań podatkowych. Mając na uwadze, iż odwołujący się nie jest stroną przedmiotowego postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pozostawiło bez rozpatrzenia zarzuty podnoszone przez S. P., a dotyczące decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu II instancji wniósł S. P., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające bez jego udziału, co skutkuje nieważnością decyzji (art. 156 k.p.a.). Skarżący dodał, że skierował do Kolegium pismo, w którym wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu przysługuje mu przymiot strony ze względu na posiadanie (dzierżawę) części nieruchomości nr 202/2 położonej w N., gmina Ł. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano, iż dzierżawa nie mieści się w żadnej z kategorii praw rzeczowych do nieruchomości, które przesądzają o przysługiwaniu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało na skutek wniosku inwestora – Z. – o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża wapieni dewońskich, udokumentowanego w nowych granicach na powierzchni 15,9 ha. Postępowanie w powyższym zakresie uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008r. Jak wynika jednakże z art. 153 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. nr 25, poz. 150 ze zm.), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt administracyjnych wynika, iż wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia został złożony w 2007r. Z tego też względu w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 46 ust. 1 w/w ustawy Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy oraz przedsięwzięcia nie zaliczonego do tej kategorii, ale mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tryb postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji określony został w przepisach art. 46a oraz 57 ustawy. Postępowanie wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia (art. 46a ust. 1). Wymogi wniosku nie zostały w ustawie określone, przepis art. 46a ust. 4 wskazuje jedynie, że do wniosku należy dołączyć m. in. poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, wraz z terenem działek sąsiednich (we wcześniejszym brzmieniu – obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie), a w przypadku niektórych przedsięwzięć także wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze treść cytowanych przepisów wskazać trzeba, iż krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie został w powołanej ustawie jednoznacznie określony. Tym samym, wobec braku regulacji o charakterze szczególnym, zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślenia wymaga, iż interes prawny ma charakter indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Jego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., I OSK 755/06, Lex nr 337023). W świetle powyższego przyjąć trzeba, iż poza wnioskodawcą stronami postępowania są w świetle art. 28 k.p.a. podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą zatem posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie (M. Bar, J. Jendrośka, Proces inwestycyjny a ochrona środowiska: decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych i inne wymagania prawne. Praktyczny poradnik, Wrocław 2005, s. 58). Z tego też względu to przede wszystkim właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację tego przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2008r., II SA/Gd 202/08, Lex nr 507765). Przyjąć trzeba, iż w grupie tej mieścić się będą również władający nieruchomością posiadający inne prawa rzeczowe, swoim zakresem zbliżone do prawa własności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Bd 758/04, niepubl.). Skarżący nie kwestionuje ustaleń organów odnośnie braku przysługiwania mu prawa własności w stosunku do jakiejkolwiek nieruchomości na terenie Gminy, gdzie zaplanowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji. Natomiast upatruje swojego interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu w tym, iż jest dzierżawcą nieruchomości nr 202/2 położonej w N., gmina Ł. Nie sposób zgodzić się z powyższym zarzutem skargi. Dzierżawca nieruchomości posiada bowiem jedynie prawa zależne od podmiotu będącego jej właścicielem, wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, nie zaś prawnorzeczowego. Respektowania swych praw, i to tylko wyłącznie o charakterze cywilnym – wynikających z umowy dzierżawy – może się zatem domagać jedynie od właściciela nieruchomości, nie zaś od organów administracji publicznej (por. wyrok WSA Warszawie z dnia 20 lipca 2006r. VII SA/Wa 321/06, Lex nr 243723). Nie budzi przy tym wątpliwości, iż umowa dzierżawy nieruchomości jest stosunkiem o charakterze obligacyjnym, który nie daje podstaw do poszukiwania w niej normy prawa materialnego upoważniającej do występowania dzierżawcy w obrocie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2004r., OSK 906/04, Lex nr 164671). Umowa taka nie wiąże się również z prawem do gruntu, gdyż zgodnie z art. 693 kodeksu cywilnego daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Mając na uwadze, iż z umowy dzierżawy nie wynika interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., przy jednoczesnym bezspornym braku u skarżącego prawnorzeczowego tytułu do części nieruchomości nr 202/2, stwierdzić trzeba, że trafnie organ odwoławczy nie uznał S. P. za stronę prowadzonego postępowania w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W konsekwencji, zaskarżonym rozstrzygnięciem – w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – prawidłowo orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego. Pomimo bowiem, iż przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w orzecznictwie oraz doktrynie zgodnie podkreśla się, iż wobec stwierdzenia, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., organ odwoławczy zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2008r., II GSK 489/08, LEX nr 489237, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009r., II SA/Gd 747/08, LEX nr 485352). Godzi się także podnieść, iż wobec wskazania przez S. P. na fakt dzierżawienia działki nr 202/2 dopiero w złożonej do tut. Sądu skardze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło do tej okoliczności odnieść się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.