II SA/Lu 691/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazanie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity w Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. z późn. zm.) w związku z art. 80 ust.2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006r. z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania Prezesa Zarządu reprezentującego [...] Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...]., znak: [...], odmawiającej nakazania [...] Sp. z o.o. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na działce Nr [...] przy ul. [...] w L. do stanu zgodnego z prawem - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane odmówił nakazania [...] Sp. z o.o. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na działce na działce Nr [...], położonej w L. przy ul. [...], do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji złożył, w ustawowym terminie, Prezes Zarządu reprezentujący [...] Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w R. wnosząc o jej uchylenie. Po rozpoznaniu sprawy organ II-ej instancji stanął na stanowisku, że zaskarżoną decyzję jako nie naruszającą prawa należy utrzymać w mocy. Pismem z dnia 8 marca 2009r. Prezes Zarządu - reprezentujący [...] Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w R. , na podstawie art. 31 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, zwrócił się z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w trybie art. 51 w związku z art. 50 ustawy Prawo budowlane mającego doprowadzić stację bazową telefonii komórkowej [...]" kod [...] zlokalizowaną na wieży przy ul. [...] na terenie działki [...] w L. do stanu zgodnego z prawem oraz, ze względu na interes społeczny o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku, jako jego podstawę, wskazano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 17 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 167/06. Wskazany w ww. wniosku przepis art. 31 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (§ 1), zaś organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (§2). Postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. odmówił [...] Stowarzyszeniu [...]" wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ww. stacji bazowej telefonii komórkowej oraz dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, które w postępowaniu zażaleniowym zostało utrzymane w mocy postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. znak: [...] W wyniku rozpoznania skargi ww. Stowarzyszenia na postanowienie ostateczne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił powołane postanowienia obu instancji. Ponownie rozpatrując wniosek Stowarzyszenia [...] w Ś., mając na uwadze zapis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, postanowieniem, z dnia [...]. znak: [...], wydanym na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 k.p.a., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce Nr [...] położonej przy ul. [...] w L. oraz dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Jako uzasadnienie postanowienia organ wskazał, iż jednym z celów Stowarzyszenia ujętym w § 7 jego Statutu jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego, zaś interes społeczny w niniejszej sprawie polega na ochronie okolicznych mieszkańców oraz środowiska przed szkodliwymi skutkami promieniowania elektromagnetycznego pochodzącego od stacji bazowej telefonii komórkowej. Następnie decyzją z dnia [...]., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wydał zaskarżoną decyzję. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż decyzją wydaną z up. Prezydenta Miasta L. z dnia [...]., znak: [...] udzielono [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] Telefonii Komórkowej [...] [...] sieci [...] obejmującej budowę wieży konstrukcji stalowej o wysokości 40,0 m wraz z kablowym przyłączem energetycznym i kontenerem technologicznym, na działce Nr [...] położonej w L. przy ul. [...], zgodnie z parametrami określonymi w decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...]., znak: [...] oraz zatwierdzono projekt techniczny ww. stacji bazowej. Decyzja ta w postępowaniu odwoławczym została utrzymana w mocy decyzją wydaną z up. Wojewody L. z dnia [...]., znak: [...]., na którą została wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, który postanowieniem z dnia 24 listopada 2000r sygn. akt II SA/Lu 1323/00 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi. Dnia 2 października 2000r. został wydany inwestorowi - [...]" Sp. z o.o. dziennik budowy na ww. inwestycję, z zapisów którego wynika, iż w dniu 3 listopada 2000r. zgłoszono do odbioru końcowego oraz odebrano konstrukcję wieży wraz z elementami zaplecza stacji bazowej. Pismem z dnia 4 grudnia 2000r., znak: [...] [...] Sp. z o.o. zawiadomiła Wydział Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego w L. o zakończenie prac budowlanych związanych z budową stacji bazowej telefonii komórkowej w L. przy ul. [...] dołączając część wymaganych przepisem art. 57 Prawa budowlanego dokumentów, uzupełnionych pismem z dnia 18 grudnia 2000r. o przekazaniu wyników badań gęstości mocy mikrofalowej, następnie pismem z dnia 23 stycznia 2001r. znak: [...] informując o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych wart. 56 usL l Prawa budowlanego. Zarówno ww. postanowienie Sądu jak też zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęły do Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego w L. w dniu 6 grudnia 2000r., co wskazuje na realizację przedmiotowej budowy i jej zakończenie w okresie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. była w obiegu prawnym i podlegała wykonaniu. Na marginesie organ nadzoru budowlanego zauważył, iż decyzją z dnia [...]., znak: [...] wydaną z upoważnienia Wojewody L. została uchylona decyzja organu II instancji z dnia [...]. oraz utrzymana nią decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji po rozpatrzeniu skargi wniesionej na decyzję ostateczną Wojewody L., z uwagi na wątpliwości dotyczące kwestii wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością ozn. nr [...] na cele budowlane. Następnie decyzją z dnia [...]., znak: [...] Prezydent Miasta L. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Natomiast rozpatrując wniosek o pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L., po stwierdzeniu w trakcie wizji lokalnej, że stacja została zrealizowana zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę, która w czasie budowy istniała w obrocie prawnym, oraz na podstawie przedłożonych dokumentów, wymaganych przepisem art. 57 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...]., znak: [...] Prezydent Miasta L. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej. Decyzja ta w postępowaniu odwoławczym, decyzją Wojewody L. z dnia [...]., znak: [...] została uchylona i umorzono postępowanie przed Prezydentem Miasta L. w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej, bowiem z obiegu prawnego wycofana została decyzja o pozwoleniu na budowę, więc nie funkcjonował już warunek zawarty w tej decyzji, zobowiązujący inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed uruchomieniem obiektu, co oznacza, iż nie wystąpiła przesłanka z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, oraz nie zachodzą inne okoliczności określone w art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy. Wobec powyższych ustaleń brak było podstaw prawnych (art. 55), by wymagać uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornej stacji bazowej telefonii komórkowej, a tym samym prowadzenia postępowania w tej sprawie w trybie art. 59 ustawy Prawo budowlanego, bowiem przyjęcie do użytkowania tego obiektu nastąpiło z mocy prawa, w trybie art. 54 tej ustawy. Należy również zwrócić uwagę, że ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wykonana, przed przystąpieniem do użytkowania przez biegłego z zakresu ocen oddziaływania na środowisko wskazuje m. in. cyt. "promieniowanie niejonizujące w postaci pól elektromagnetycznych stwarzających zagrożenie dla ludzi, nie wystąpi w miejscach ich i przebywania i zamieszkania", zaś "stacja bazowa telefonii [...] nr [...], zlokalizowana w L. przy ul. [...], nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998r w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U nr 107/98)". Również z pomiarów gęstości mocy mikrofalowej dokonanych w dniu 7 grudnia 2000r. i sporządzonych przez Pracownię [...] [...] w Ł. k. W., upoważnioną przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej (upoważnienie nr [...] z dnia [...]) wynika, iż nie stwierdzono przekroczenia, określonego w przepisach, dopuszczalnego poziomu elektromagnetycznego promieniowania niej onizuj ącego, jaki może występować w środowisku a przebywanie i zamieszkiwanie ludzi w otoczeniu stacji bazowej jest bezpieczne. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002r. sygn. akt II SA/Lu 1723/00, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowisko co do szkodliwości inwestycji (przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej) wyraził Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. postanowieniem z dnia [...]. znak: [...] oraz rzeczoznawca z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa precyzyjnie co do skali zagrożenia oraz co do niezbędnych działań w zakresie kontroli funkcjonowania inwestycji w przyszłości. Powołane wyżej oceny wskazują , zdaniem organów nadzoru budowlanego, iż sporna stacja bazowa telefonii komórkowej nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i środowiska oraz jest zgodna z przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. przeprowadził w dniu 27 maja 2010r. oględziny na działce nr [...] położonej w L. przy ul. [...], stwierdził, iż stacja bazowa telefonii komórkowej została wybudowana zgodnie z projektem stacja została zrealizowana zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] znak: [...], która w czasie budowy była w obrocie prawnym, zaś została uchylona po zakończeniu budowy w dniu 4 stycznia 2001r. z uwagi na zaistniałe wątpliwości w kwestii wykazania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosowanie przez organ I instancji przepisów ustawy Prawo budowlane z 2006r. wynika z obowiązku organów administracji publicznej do stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji. Natomiast odnośnie żądania ustalenia, cyt. ,jakie wymogi musiałaby spełniać stacja bazowa telefonii komórkowej w dniu jej budowy po uchyleniu pozwolenia oraz czy wszystkie wymogi zostały spełnione" należy ponownie wyjaśnić, iż w niniejszej sprawie, w okresie budowy stacji w obiegu prawnym istniała decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś uchylona została po zakończeniu budowy i po zawiadomieniu o tym fakcie właściwy organ załączając dokumenty wymagane dyspozycją przepisu art. 57 obowiązującego w dacie budowy. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie umorzenie postępowania w tym przedmiocie doprowadza do stanu, w którym inwestor nie ma tytułu do wykonywania robót budowlanych, jednak w niniejszej sprawie inwestor nie wykonywał robót budowlanych po uchyleniu pozwolenia na budowę, nie wykonywał ich też po wstrzymaniu wykonania decyzji postanowieniem NSA z dnia 24 listopada 2000r sygn. akt II SA/Lu 1323/00, bowiem roboty budowlane związane z budową spornej stacji bazowej inwestor zakończył w dniu 3 listopada 2000r. Skargę na powyższą decyzję złożyło [...] Stowarzyszenie [...] siedzibą w R., wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 kpa z uwagi na brak merytorycznego oraz prawnego rozstrzygnięcia decyzji: - art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie oceny powyższych przepisów na podstawie ustawy z 2006 r. z jednoczesnym odniesieniem się do stanu prawnego 1999, 2000, 2001, 2002 roku ; - art. 28 kpa; -art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1269 ze zm.) wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie narusza bowiem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, iż bezspornym w sprawie jest, że decyzją z dnia [...] r. udzielono [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] Telefonii Komórkowej obejmującej budowę wieży konstrukcji stalowej o wys. 40,0 m wraz z kablowym przyłączem energetycznym i kontenerem technologicznym na działce nr [...] przy ul. [...] w L., zgodnie z parametrami określonymi w decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] r. oraz zatwierdzono projekt techniczny stacji. Decyzja ta w postępowaniu odwoławczym została utrzymana w mocy, na którą została wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, który postanowieniem z dnia 24 listopada 2000 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Z zapisów dziennika budowy wynika ponadto, że dnia 3 listopada 2000 r. zgłoszono do odbioru końcowego oraz odebrano konstrukcję wieży wraz z elementami zaplecza stacji bazowej. W sytuacji więc, gdy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych jak i zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęły do Urzędu Miejskiego dnia 6 grudnia 2000 r. nie noszą cech dowolności ustalenia organów, iż realizacja inwestycji i jej zakończenie miało miejsce w okresie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., była w obiegu prawnym i podlegała wykonaniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzją z dnia [...] r. uchylono decyzję organu II instancji z dnia [...] r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na wątpliwości dotyczące kwestii wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i praktyki inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a także jak osoba która prowadziła roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Natomiast w postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz 4 Prawa budowlanego nie mogą znaleźć zastosowania. Trudno bowiem mówić w takim przypadku o odstępstwach czy zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym, skoro projekt ten utracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu. Podnieść należy również, iż organy nadzoru budowlanego (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L.) dokonały oględzin będącej przedmiotem postępowania stacji telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce [...] przy ul. [...] w L.. Dokonana ocena materiału dowodowego prowadząca do wniosku, iż sporna inwestycja została wybudowana zgodnie z dokumentacja projektową oraz, że stacja telefonii komórkowej nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i środowiska nie noszą cech dowolności. Tym samym, brak jest podstaw do wydania inwestorowi nakazu wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.