II SA/Op 706/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B.B., J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2010 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działający z upoważnienia Wójta Gminy Dąbrowa, odmówił J.B. prawa do zasiłku celowego w kwocie do 20.000 zł na pokrycie kosztów związanych z odbudową domu mieszkalnego zniszczonego podczas majowej powodzi 2010 r. Decyzję organu I instancji, zawierającą prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania, doręczono stronie w dniu 18 sierpnia 2010 r., w trybie art. 43 K.p.a. – do rąk dorosłego domownika – (żony). Odwołanie wniesione przez B. i J. B., opatrzone datą 31 sierpnia 2010 r., zostało nadane w urzędzie pocztowym w Opolu w dniu 2 września 2010 r., o czym świadczy data stempla pocztowego widniejąca na kopercie zawierającej odwołanie. W dniu 24 września 2010 r. B. i J. B. złożyli osobiście w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu pismo z dnia 23 września 2010 r., stanowiące prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Uzasadniając swoją prośbę wyjaśnili, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania spowodowane było chorobą, pilnym wyjazdem do Rzeszowa w sprawach rodzinnych, a także remontem domu po powodzi. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia 17 sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zważył, że stosownie do treści art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 129 § 2 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie, które wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W myśl art. 40 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (tzw. doręczenie zastępcze). Odbierający pismo potwierdza doręczenie swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. (art. 46 § 1 K.p.a.). Organ wywodził, że stosownie do art. 57 § 5 K.p.a. termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru, nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego lub złożone w polskim urzędzie konsularnym. Przy czym, w razie uchybienia terminu procedura administracyjna przewiduje możliwość jego przywrócenia na prośbę zainteresowanego, jednak konieczne jest do tego spełnienie ustawowych przesłanek określonych w art. 58 K.p.a. Kolegium dodało, że przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w art. 58 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 K.p.a.). Organ odwoławczy podniósł, że doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu 18 sierpnia 2010 r. było prawidłowe, a więc bieg 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu 19 sierpnia 2010 r., zaś termin ten upływał w dniu 1 września 2010 r. (w środę). Skoro skarżący nadali odwołanie w urzędzie pocztowym w dniu 2 września 2010 r., uczynili to, w ocenie organu, po upływie terminu. Jednocześnie organ stwierdził, że złożenie prośby o przywrócenie terminu nastąpiło z naruszeniem regulujących tę instytucję przepisów. Wskazując, że skoro odwołanie od decyzji strona wniosła w dniu 2 września 2010 r., to najpóźniej tego dnia ustała ewentualna przeszkoda do jego wniesienia, a po kolejnych 7 dniach upłynął termin do złożenia prośby o przywrócenia terminu. Wnosząc podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w dniu 24 września 2010 r., strona uczyniła to, zdaniem Kolegium, po upływie omawianego terminu, którego po myśli art. 58 § 2 K.p.a. nie można przywrócić. Nadto organ odwoławczy wywodził, że skarżący nie uprawdopodobnili w prośbie z 23 września 2010 r., że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy. Powoływanie się na chorobę, wynikające z obowiązków rodzinnych przebywanie poza miejscem zamieszkania oraz remont domu po powodzi, nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia braku winy w opóźnieniu odwołania się od przedmiotowej decyzji. Na poparcie swojego stanowisko organ wskazał na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się B. i J. B. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że odwołanie od niekorzystnej dla nich decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. złożyli 2 września 2010 r., w formie pisma z podpisem komputerowym. W dniu 17 września 2010 r. zostali wezwani przez organ odwoławczy do uzupełnienia odwołania przez własnoręczne podpisanie pisma, co uczynili dnia 22 września 2010 r., składając w siedzibie Kolegium w Opolu stosowne pismo, wówczas to B. B. została powiadomiona o spóźnieniu się z odwołaniem. Dlatego następnego dnia skarżący złożyli prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dodatkowo skarżący zarzucili organom przewlekłość w postępowaniu w sprawie o przyznanie zasiłku popowodziowego, podczas, gdy sprawy te, wobec konieczności remontowania domu po powodzi powinny być traktowane ze szczególną uwagą i troską. Jednocześnie nie do zaakceptowania dla skarżących jest stanowisko organu I instancji pozbawiające ich prawa do zasiłku i wszelkiej pomocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Sądem skarżący wskazywali na swoją trudną sytuację spowodowaną dwukrotnym zalaniem domu w 1997 r. oraz w maju 2010 r., a także uszkodzeniem przez śmigłowiec dachu domu w akcji ewakuacyjnej w 1997 r. Wyjaśnili, że jedną z przyczyn, która doprowadziła do jednodniowego spóźnienia w złożeniu odwołania był nagły wyjazd do chorych rodziców do R., gdzie okazało się, iż wymagają oni opieki przez dłuższy czas. Niezwłocznie po powrocie starali się złożyć odwołanie, lecz zarówno poczta w D., jak i w Opolu była już nieczynna. Jeszcze raz podnieśli, że o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania dowiedzieli się dopiero od urzędniczki w SKO, składając na wezwanie organu odwołanie z własnoręcznymi podpisami i dlatego następnego dnia skierowali do organu odwoławczego prośbę o przywrócenie terminu, uzasadnioną nadzwyczajnymi okolicznościami. Nadto J.B. oświadczył, iż pozostawał w przekonaniu o liczeniu terminu do wniesienia odwołania tylko przy uwzględnieniu dni roboczych. Ponownie skarżący zarzucili, że organy obu instancji załatwiały ich sprawę po upływie terminów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu wymagającym jego uchylenia. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji z dnia 17 sierpnia 2010 r. została doręczona na faktyczny adres zamieszkania wnioskodawcy w dniu 18 sierpnia 2010 r., jednakże nie do jego rąk jako adresata, lecz do rąk dorosłego domownika - małżonki skarżącego B. B. Powyższe wynika z dowodu doręczenia znajdującego się w aktach administracyjnych. Wobec powyższego ten właśnie dzień, wobec brzmienia art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; zwanej dalej K.p.a.) uznać należało za dzień skutecznego doręczenia decyzji skarżącemu. Termin do wniesienia odwołania upływał, zatem z dniem 1 września 2010 r. Skarżący uchybił więc terminowi do wniesienia odwołania nadając je dopiero na poczcie w dniu 2 września 2010 r. Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Paragraf 2 tegoż artykułu stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W świetle, zatem przytoczonego przepisu warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie się łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła mu dochowania terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano, oraz uprawdopodobnienie, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Stosownie, zatem do art. 58 § 2 K.p.a. organ odwoławczy rozpoznający wniosek o przywrócenie terminu winien ustalić czy spełnione zostały łącznie wszystkie cztery przesłanki, o których stanowi art. 58 § 1 i 2 K.p.a., a mianowicie czy strona wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu, czy wniosek ten został wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, czy jednocześnie z wniesieniem wniosku została dopełniona czynność, dla której określony był termin (w tym wypadku wniesienie odwołania) oraz czy strona uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Stosownie do treści art. 58 § 2 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W orzecznictwie przyjmuje się, jak trafnie zauważyło Kolegium, że ten 7-dniowy termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu jest terminem prekluzyjnym, nie podlegającym przywróceniu, to znaczy, że czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna, a termin nie może zostać przywrócony (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2001 r., sygn. akt III SA 551/00). Jednakże, jeżeli strona nie jest świadoma uchybienia terminu, termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od uzyskania przez nią wiadomości o tym, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 1524/98). Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia pod kątem prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 58 K.p.a. stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej nie poddał wszechstronnej analizie i ocenie wniosku złożonego przez skarżących. W przedmiotowej sprawie małżonkowie B. i J. B., nie mając świadomości uchybienia terminowi określonego w art. 129 § 2 K.p.a., złożyli pismo procesowe, w którym nie godzili się z zapadłym orzeczeniem. Organ II instancji uznał przedmiotowe pismo za odwołanie od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Dąbrowa w dniu 17 sierpnia 2010 r., odmawiającej prawa do zasiłku celowego w kwocie 20.000 zł na pokrycie kosztów związanych z odbudową domu mieszkalnego zniszczonego podczas majowej powodzi 2010 r. W związku z odwołaniem z dnia 31 sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, za pismem z dnia 14 września 2010 r. (doręczonym stronom 17 września 2010 r. ), przesłało B. i J. B. kserokopię ww odwołania, celem uzupełnienia jej własnoręcznymi podpisami, nie informując strony w kwestii ewentualnego uchybienia terminu do wniesionego środka zaskarżenia. Uzupełnienie brakujących podpisów nastąpiło w dniu 22 września 2010 r. i wówczas strona dowiedziała się, o tym że odwołanie złożono z opóźnieniem. Niezwłocznie, w dniu 24 września 2010 r., B. B. złożyła osobiście w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od orzeczenia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D., w którym wskazano na okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do złożenia odwołania (choroba, pilny wyjazd do R. w sprawach rodzinnych, remont domu po powodzi). Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak wyżej powiedziano, następuje wówczas, gdy występując do organu z takim wnioskiem strona uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, przy czym złożenie wniosku (prośby o przywrócenie terminu) ograniczone jest w czasie (w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu). W przedmiotowej sprawie organ II instancji nie ustalił jednak, czy wniosek o przywrócenie terminu złożony został przez skarżących w terminie 7 dni od ustania przyczyny uniemożliwiającej jej dochowanie terminu do złożenia wniosku. Okoliczności tej nie podają także w swoim piśmie skarżący, a przecież 7-dniowy termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu jest terminem prekluzyjnym, niepodlegającym przywróceniu. Jego ustalenie stanowi jedną z przesłanek pozwalającą na przywrócenie uchybionego terminu. Stąd też do obowiązków organu należało ustalenie jego dochowania bądź nie. Skoro, zatem strona w złożonym wniosku nie uprawdopodobniła daty ustania przyczyny (choroby i innych powołanych przez siebie okoliczności), która uniemożliwiła im złożenie odwołania w terminie organ winien zobowiązać wnoszących wniosek do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. W niniejszej sprawie brak jest powyższych ustaleń. Organ przyjął, iż zapoznanie się z treścią decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, nie pozwala na zastosowania regulacji przewidzianej w art. 58 K.p.a. mimo choroby, powodzi, która dotknęła stronę, czy też konieczności chwilowego opuszczenia miejsca zamieszkania. W ocenie Sądu, nie sposób się z takim poglądem zgodzić, bez precyzyjnego ustalenia, w jakim czasie strona dowiedziała się o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, przez jaki okres zły stan zdrowia (choroba) i wyjazd w sprawach rodzinnych nie pozwolił na dokonanie określonej czynności procesowej. Przepis art. 7 K.p.a. obliguje organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes strony. Natomiast art. 9 wskazanego aktu nakłada na organ administracji publicznej czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W kontekście przywołanych przepisów zauważyć należy, że sam fakt występowania w art. 58 § 1 K.p.a. instytucji uprawdopodobnienia braku winy nie zwalnia organu, wydającego na jego podstawie stosowne postanowienie, z konieczności podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które się powołała, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1330/05, LEX nr 289259). Odnosząc powyższe do wniosku skarżących zauważyć należy, iż wskazali oni na chorobę, wyjazd w sprawach rodzinnych oraz konsekwencje powodzi, jako przyczynę uniemożliwiającą złożenie odwołania w terminie. Skarżący, zatem stosowną argumentacją uwiarygodniali swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od nich niezależna. Sam fakt występowania w art. 58 § 1 K.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalniał organu, wydającego na jego podstawie stosowne postanowienie, z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes wnioskodawców było dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Przepis ten nie zwalnia także organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie, przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych, jeśli przytoczone okoliczności są mało przekonywujące, bądź lakoniczne i ogólnikowe, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nieumiejętne sformułowanie prośby o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, nie powinno wywoływać dla strony negatywnych skutków prawnych. Bowiem, jak wyżej wskazano, wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek czuwania przez organy, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa znajduje, zdaniem Sądu, zastosowanie na każdym etapie postępowania – w tym również w postępowaniu, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Powyższe nabiera istotnego znaczenia, jeśli się zważy, iż do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się m.in. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę uniemożliwiającą wyręczenie się inną osobą, powódź czy pożar. Stąd niewątpliwie w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można pominąć kwestii, iż opóźnienie w złożeniu odwołania wiązało się także z konsekwencjami niedawnej powodzi. Dlatego zbadania wymagało ustalenie, w jaki sposób powódź w maju 2010 roku i na jak długo wpłynęła na funkcjonowanie skarżących w zniszczonym domu oraz czy ograniczała możliwość normalnego załatwiania przez nich swoich spraw. Ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 K.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku, a jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy (por wyrok NSA 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1397/05; LEX nr 315129). W tym stanie rzeczy, wobec treści wniosku o przywrócenie terminu, postanowienie organu administracji nie odpowiada prawu, bowiem organ nie dokonał ustalenia wszystkich przesłanek warunkujących możliwość przywrócenia, bądź nie, terminu do złożenia odwołania, o których stanowi art. 58 K.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.