I OW 179/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del.WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. w przedmiocie rozpoznania wniosku M. F. o stwierdzenie nieważności decyzji dokumentu nadania ziemi z dnia [...] marca 1950 r. postanawia: 1. uchylić postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2010r. nr [...], 2. oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 19 listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, który zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. w sprawie z wniosku M. F. o stwierdzenie nieważności decyzji – dokumentu nadania F. K. nadziału ziemi o powierzchni [...] ha, położonej w J., z dnia [...] marca 1950 r. We wniosku wskazano, że w dniu [...] września 2010 r. M. F. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności opisanego ma wstępie aktu nadania ziemi. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przekazało Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi w/w wniosek strony, uznając, iż organem właściwym do jego rozpoznania jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ( art. 157 § 1 k.p.a.). Zdaniem Kolegium bowiem wspomniany akt został wydany przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, a obecnie sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa wchodzą w skład działu administracji rządowej - rozwój wsi, którym kieruje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić, gdyż organem właściwym do realizacji przepisów o reformie rolnej, dotyczących uwłaszczenia i nadania nieruchomości jest organ wskazany przepisami dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą, rolną. i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 79 ze zm.). Na podstawie zaś przepisów art. 4 i art. 11 w/w dekretu, organem powołanym do orzekania o nabyciu własności nieruchomości jest starosta. Ponadto, jak wywodził Minister, zgodnie z obecnym brzmieniem art. 2 ust. 3 i 3a dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, wpisy w księdze hipotecznej (gruntowej) następują na wniosek starosty a zadania starosty są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 157 k.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W myśl zaś art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia, w rozumieniu k.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Także, na zasadzie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. nr 79, poz. 856), organem wyższego stopnia, w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W tej sytuacji Minister podkreślił, że przepisy o realizacji spraw związanych z reformą rolną nie wskazywały szczególnego organu odwoławczego. Skoro więc organem I instancji w w/w sprawach był starosta (art. 4 ust. 1 oraz art. 11 dekretu z 1955 r.), to organem wyższego stopnia winno być samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 ust. 1 k.p.a.). Organ centralny zaznaczył przy tym, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., sprowadzające się do stwierdzenia, że - ponieważ obecnie sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa wchodzą w skład działu administracji rządowej - rozwoju wsi, którym kieruje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi to właściwym do rozpoznania wniosku M. F. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie było trafne, gdyż właściwość organów, w sprawach uwłaszczenia na podstawie przepisów o reformie rolnej wynika wprost z przepisów szczególnych, o których była wyżej mowa. W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosiło o wskazanie – jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. F. - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W ocenie Kolegium nie można było bowiem zgodzić się z wnioskodawcą, że obecnie organem właściwym w sprawie wydania dokumentu nadania ziemi, w oparciu o przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest starosta. W szczególności, wg Kolegium, właściwości starosty w tych sprawach, nie da się wywieść z art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Wbrew stanowisku wnioskodawcy, wykładnia systemowa tego aktu prawnego nie pozwala bowiem na sformułowanie wniosku, iż starosta jest organem właściwym we wszystkich sprawach związanych z reformą rolną. Wskazane przez Ministra przepisy określają właściwość starosty jedynie w konkretnych sprawach. I tak art. 4 ust. 1 dekretu wskazuje na właściwość starosty do orzekania o nadaniu na własność nieruchomości państwowych ich dzierżawcom, z art. 11 dekretu wynika właściwość starosty do orzekania o nabyciu własności nieruchomości państwowych przez ich posiadaczy, którzy uzyskali posiadanie tych nieruchomości na podstawie tytułów wymienionych w art. 6 ust. 1 dekretu, a mianowicie: umowy zawartej przed dniem 13 września 1944 r., a na Ziemiach Odzyskanych - przed dniem 9 maja 1945 r., z zamiarem nabycia na własność lub umowy o dział, zawartej przed dniem 1 września 1945r., albo orzeczenia o zatwierdzeniu projektu parcelacji nieruchomości państwowych i wykazu nabywców wydanego przed dniem 1 września 1939 r. W ocenie Kolegium, zasadne zatem było stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]), gdyż kwestionowany dokument nadania ziemi został - jak wywodziło Kolegium - wydany przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, a obecnie właściwość tego organu w tych sprawach przeszła na Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa wchodzą bowiem w skład działu administracji rządowej - rozwoju wsi, którym kieruje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 216, poz. 1599) w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.). W rezultacie zatem - wg Kolegium - na zasadzie art. 157 § 1 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej – p.p.s.a.) spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o który mowa w cytowanym wyżej artykule. Z istoty sporu kompetencyjnego wynika, że musi mieć on miejsce pomiędzy, co najmniej dwoma organami, które odmawiają załatwienia danej sprawy ( spór negatywny), bądź uważają, że są jednocześnie właściwe do jej załatwienia ( spór pozytywny). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wystąpił w niej spór negatywny, który powstał pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B., a dotyczył ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. F. o stwierdzenie nieważności decyzji – dokumentu nadania F. K. nadziału ziemi o powierzchni [...] ha, położonej w J., z dnia [...] marca 1950 r. Oba organy twierdziły przy tym, że w/w akt nadania ziemi, którego podstawę stanowiły przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.), zwanego dalej ,,dekretem PKWN", został wydany przez organ centralny, jakim był w 1950 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Z przepisów dekretu PKWN ani z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) nie wynika bowiem kompetencja dla organu centralnego do wydawania wyżej wspomnianych aktów, określanych w w/w przepisach mianem "dokumentu nadania ziemi". Okoliczność zaś, że na formularzu wspomnianego dokumentu widnieje nadruk "Rzeczpospolita Polska Ministerstwo Rolnictwa i Reform Rolnych Dokument nadania ziemi" nie może o tej kompetencji przesądzać. Zwrócić należy uwagę, że przedmiotowy dokument z dnia [...] marca 1950 r. został podpisany przez Pełnomocnika dla Spraw Reformy Rolnej na powiat s. i Komisarza Ziemskiego na powiat s. a także został opatrzony pieczęcią Starostwa s. Wprawdzie przepisy dekretu PKWN nie stanowiły wprost, jaki organ był upoważniony do wydawania decyzji o nadaniu ziemi, ale zgodnie z treścią przepisu § 33 w/w rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., wydanego na podstawie art. 8 i 20 dekretu PKWN, po zatwierdzeniu projektu podziału ziemi i inwentarza przez pełnomocnika powiatowego i po zasięgnięciu opinii komisarza ziemskiego oraz po wydzieleniu działek na gruncie i podziale inwentarza pełnomocnik powiatowy z komisarzem ziemskim wprowadzą nabywców w posiadanie ziemi oraz wręczą nabywcom dokument nadania ziemi i inwentarza z podpisem pełnomocnika i komisarza ziemskiego. Dokument ten zaś stanowi tytuł własności nadanej działki i jest podstawą dla dokonania wpisu prawa własności w księgach hipotecznych. Powyższa regulacja, w powiązaniu z przepisami dekretu PKWN – jak przyjmuje się to w literaturze przedmiotu i które to stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie - winna być zatem wykładana w ten sposób, że dokument nadania ziemi i inwentarza jest decyzją administracyjną, wydawaną początkowo przez powiatowego pełnomocnika do spraw reformy rolnej a później przez powiatową komisję ziemską, działającą na podstawie dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich ( Dz. U. Nr 61, poz. 340). Dla decyzji zaś wydawanych przez te organy, instancją odwoławczą był pełnomocnik wojewódzki a następnie wojewódzkie komisje ziemskie. Minister Rolnictwa – po przejęciu uprawnień Głównej Komisji Ziemskiej - stał się natomiast instancja nadzorczą ( por. Józef Paliwoda "Przebudowa ustroju rolnego: zakres działania administracji", Warszawa, Wyd. Prawnicze 1964 r. str. 121, 122 i 127). Zasadnie przy tym stwierdza Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, kompetencje w omawianych sprawach przeszły na prezydia powiatowych rad narodowych. Po przeprowadzeniu reformy administracji państwowej 1975 r. sprawy te z kolei przeszły do kompetencji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zaś po reformie samorządowej – na podstawie art. 5 pkt 6 lit. a) i b) ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organa gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, właściwymi organami w w/w sprawach stali się kierownicy urzędów rejonowych. Następnie, ustawa kompetencyjna z dnia 24 lipca 1998 r. ( Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm. ) powyższe sprawy przekazała do kompetencji starosty ( art. 11 pkt 1 ustawy). W tej sytuacji, słusznym było wskazywanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi , że w sprawach określonych w art. 4 ust. 1 oraz art. 11 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., organem powołanym do orzekania o nabyciu własności nieruchomości stał się starosta, ale niezasadnym było stwierdzenie, że brak jest przepisów szczególnych, które określały by w tych sprawach organ odwoławczy i dlatego – po myśli art. 17 pkt 1 k.p.a. - organem wyższego stopnia winno być w tym przypadku samorządowe kolegium odwoławcze. Uszło uwagi wnioskodawcy, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( Dz. U Nr 31, poz. 206), tj. z dniem 1 kwietnia 2009 r. doszło do - jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. ( sygn. akt I OW 28/09) – kolejnej reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą obecnie wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji a zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. We wskazanym wyżej postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zatem, że jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Skład orzekający w analizowanej sprawie stwierdza zatem, że organem właściwym do rozpoznania żądania strony o stwierdzenie nieważności aktu nadania ziemi, wydanego w dniu [...] marca 1950 r. w oparciu o przepisy dekretu PWN, nie jest żaden z organów pozostających w sporze kompetencyjnym, a jest nim Wojewoda P. ( por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt I OW 151/10). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że przedmiotowy spór kompetencyjny nie miał usprawiedliwionych podstaw, co – na zasadzie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 oraz art. 135 w zw. z art. 193 P.p.s.a. - skutkowało oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku z jednoczesnym uchyleniem wadliwego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2010 r. o przekazaniu sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organowi właściwemu, gdyż organ ten nie był w tej sprawie organem właściwym.