II OSK 1186/11

Dnia 26 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. i Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2127/10 w sprawie ze skargi Z. K. i Z. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Z. K. i Z. Z. solidarnie kwotę 414 (czterysta czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2127/10, oddalił skargę Z. K. i Z. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Postępowanie wymienne gruntów na obiekcie melioracyjnym "Bagno-Wizna" położonym na terenie wsi K.-B. i częściowo na terenie powiatu Łomża na lewym brzegu rzeki Narwi od strony powiatu Zambrów, zostało wdrożone zarządzeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z [...] lipca 1960 r., utrzymanym w mocy decyzją Ministra Rolnictwa z [...] grudnia 1960 r. Celem wymiany gruntów było umożliwienie zagospodarowania i przekształcenia dziko użytkowanych bagien w pełnowartościowe łąki poprzez dostosowanie stanu posiadania poszczególnych działek do rozwiązań szczegółowego projektu melioracji użytków zielonych. Projekt wymiany gruntów na terenie wsi K.-B. opracowano na podstawie przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226) i zatwierdzono decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zambrowie z [...] września 1965 r. utrzymaną w mocy przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku decyzją z [...] maja 1966 r. W 1973 r. na podstawie aktu własności ziemi wydanym przez Naczelnika Powiatu w Zambrowie z [...] grudnia 1973 r. A. K. s. B. i jego matka W. K. żona B. z dniem 4 listopada 1971 r. stali się z mocy prawa współwłaścicielami po ½ części posiadanego gospodarstwa o powierzchni 16,9440 ha, w tym także działek wydzielonych w wyniku wymiany gruntów. W 1978 r. W. K. umową z 24 stycznia 1978 r. przekazała swój udział wynoszący ½ części powyższego gospodarstwa synowi A. K. na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), gdyż spełniał on wymogi art. 75 tej ustawy i gwarantował prowadzenie tego gospodarstwa. W dniu 2 stycznia 2001 r. zmarł A. K., a wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne nabyło jego rodzeństwo Z. K. i Z. Z. po ½ części. Z. K. i Z. Z. wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji WRiL PWRN w Białymstoku z [...] maja 1966 r., utrzymującej w mocy decyzję WRiL PPRN w Zambrowie z [...] września 1965 r., zatwierdzającą projekt wymiany gruntów wsi K.-B. zarzucając, że ich brat A. K. podczas prowadzonej wymiany gruntów w 1965 r. nie posiadał uprawnień do dysponowania prawami do gruntów wchodzących w skład spadku po ich ojcu, a więc i zrzekania się ich części na rzecz Państwa w zamian za zmeliorowanie i zagospodarowanie pomelioracyjne na koszt Skarbu Państwa innych gruntów wydzielanych mu w wyniku wymiany w zamian za grunty dotychczas posiadane, gdyż nie był on ich jedynym właścicielem. Zgoda ich brata na zrzeczenie się części gruntów w zamian za wykonanie melioracji nie mogła nastąpić bez zgody pozostałych spadkobierców, gdyż nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Ponadto zakwestionowano obszar wydzielonych gruntów wymiennych. Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WRiL PWRN w Białymstoku z [...] maja 1966 r., utrzymującej w mocy decyzję WRiL PWRN w Zambrowie z [...] września 1965 r., zatwierdzającą projekt wymiany gruntów na obszarze wsi K.-B., gromada Rutki, powiat Zambrów, stanowiącego część obiektu "Bagno-Wizna", w części dotyczącej gruntów oznaczonych przed wymianą jako działka ew. nr 6 o powierzchni 11,731 ha. Decyzją z [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku Z. K. i Z. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2008 r. wskazując, że z akt sprawy, a zwłaszcza z protokołu ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi K.-B. sporządzonego w dniu 18 maja 1960 r. wynika, że spadkobiercy B. K. – jego syn A. K. i jego żona W. K. – posiadali, jako posiadacze samoistni, gospodarstwo rolne składające się z gruntów oznaczonych jako działki ew. nr 6, 119/2, 120/1 i 120/2. Ustalenie stanu władania gruntami zostało przyjęte na podstawie planu scalenia z 1925 r., bez wykonania pomiarów terenowych. Orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zambrowie z 26 lipca 1960 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 29 sierpnia 1960 r., zatwierdzona została gleboznawcza klasyfikacja gruntów przeprowadzona w 1960 r. na terenie wsi K.-B.. Na jej podstawie grunty oznaczone jako działka ew. nr 6 zaliczone zostały do lasu klasy VI. Z opisu odkrywki glebowej nr 7 wynika, że grunty te położone były w pradolinie rzeki, stanowiły tereny bagienne na podłożu torfowo-turzycowym, stopień uwilgotnienia nadmierny, charakter i żyzność wody zastojowe, rodzaj roślinności duże płaty bez porostu, gleba bagienna stale za mokra. Ze względu na położenie w pradolinie rzeki oraz zabagnienie tych gruntów niemożliwe było ich rolnicze użytkowanie bez odpowiedniego wykonania zagospodarowania melioracyjnego. W postępowaniu wymiennym wymianą objęto tylko część gruntów gospodarstwa rolnego spadkobierców B. K. oznaczonych jako działka ew. nr 6 o pow. 11,731 ha. W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bagno-Wizna" z 1962 r. oraz wytycznych do projektu wymiany przyjęto, że "drzewostany brzozowe na torfach średnich i głębokich, jako nie rokujące korzyści, przewiduje się usunąć i tereny przeznaczyć pod uprawę, a lasy jako nie rokujące właściwej dochodowości na terenie zmeliorowanym, położone na obszarze gruntów wsi K.-B. należy przeznaczyć na wycięcie, a do wymiany potraktować jako użytki zielone". Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadza się przy wykonywaniu prac geodezyjno-urządzeniowych w związku z przekształceniem powierzchniowej struktury nieruchomości (scalenie, wymiana gruntów itp.). Przeprowadzono gleboznawczą klasyfikację gruntów oraz sporządzono szacunek gruntów poddanych wymianie, a także szczegółowy rejestr pomiarowo-szacunkowy wymiany gruntów (z pomiarem starego stanu posiadania) obszaru "Bagno-Wizna" położonych na terenie wsi K.-B., które zatwierdzone zostały decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zambrowie z [...] lipca 1962 r. Decyzja ta w dniu 8 sierpnia 1962 r. została ogłoszona mieszkańcom wsi K.-B. w sposób odpowiadający miejscowemu zwyczajowi, przez odczytanie jej na ogólnym zebraniu i uprawomocniła się w dniu 23 sierpnia 1962 r. Klasyfikacja i szacunek gruntów poddanych wymianie na obszarze "Bagno-Wizna", a w tym i wsi K.-B. o obszarze 469,363 ha, zostały przeprowadzone przez komisję klasyfikacyjną pod kierownictwem geodety, prowadzącego wymianę gruntów, Z. O. Rejestr starego stanu posiadania i mapa klasyfikacyjna zostały wyłożone do wglądu zainteresowanym w lokalu Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Rutkach na czas od dnia 12 lutego 1962 r. do dnia 19 lutego 1962 r. W okresie wyłożenia do wglądu powyższych dokumentów spadkobiercy B. K. nie składali uwag lub zastrzeżeń na stary stan posiadania oraz szacunek gruntów. Z wyżej wymienionego rejestru oraz z mapy klasyfikacyjnej w skali 1:5000 wynika, że grunty w granicach działki ew. nr 6 sklasyfikowano jako użytek zielony o łącznej pow. 11,731 ha o wartości 248 jednostek szacunkowych. Jednocześnie z pracami wymiennymi na obszarze melioracyjnym "Bagno-Wizna" prowadzono prace melioracyjne w trybie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o popieraniu melioracji wodnych dla potrzeb rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 1963 r. Nr 42, poz. 237). Na podstawie art. 4 ust. 4 tej ustawy za zgodą właściciela gruntów położonych w obrębie terenów bagiennych lub kompleksów łąkowo-pastwiskowych, jak również na terenach przewidzianych do rolniczego wykorzystania ścieków, Państwo za ich zgodą mogło w zamian za przypadające od właścicieli opłaty melioracyjne za przeprowadzenie melioracji i zagospodarowania pomelioracyjnego na koszt Skarbu Państwa ich zabagnionych gruntów przejąć odpowiednią część takich gruntów. Nie posiadając dostatecznych własnych środków na pokrycie opłat melioracyjnych zabagnionych gruntów oznaczonych jako działka ew. nr 6 o pow. 11,731 ha objętych projektem melioracyjnym, A. K. zrzekł się na rzecz Skarbu Państwa 5,83 ha posiadanych użytków zielonych w zamian za przeprowadzenie melioracji i zagospodarowania pomelioracyjnego na koszt Skarbu Państwa na gruntach równowartych szacunkowo, a wydzielonych mu w wyniku wymiany na obszarze "Bagno-Wizna". Protokolarna ugoda zawarta w dniu 30 marca 1962 r. zatwierdzona została decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Zambrowie z 12 listopada 1962 r. Obliczenie powierzchni i wartości szacunkowej gruntu będącego przedmiotem tej ugody oraz obliczenie powierzchni i wartości szacunkowej gruntu objętego ostatecznie wymianą zawiera rejestr przejściowy z 1962 r. Z tego rejestru oraz z mapy obszaru wymiany wynika, że grunty oznaczone jako działka ew. nr 6 o pow. 11,731 ha zostały podzielone na dwie części: – będącą przedmiotem ugody o pow. 5,83 ha, oznaczoną numerem roboczym 6/2 i wartości 116,60 jednostek szacunkowych oraz – będącą przedmiotem wymiany o pow. 5,901 ha, oznaczoną numerem roboczym 6/1 i wartości 131,40 jednostek szacunkowych. Po uwzględnieniu potrąceń na cele miejscowej użyteczności publicznej w wysokości 3,575 jednostek szacunkowych ekwiwalent należny dla A. K. wyniósł 127,85 jednostek szacunkowych. W wyniku wymiany za grunty o wartości 127,85 jednostek szacunkowych A. K. wydzielono jedną zmeliorowaną działkę gospodarczą składającą się z działek oznaczonych nr 8 (o pow. 1,923 ha) i nr 19 (o pow. 1,686 ha), czyli o łącznej pow. 3,609 ha i wartości 127,710 jednostek szacunkowych. Wydzielone grunty zamienne stanowią grunty o równowartej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, co stanowi pełny należny ekwiwalent gruntowy. Obecnie grunty te oznaczone są jako działka ew. nr 126 o pow. 3,6350 ha, stanowiąca łąki trwałe klasy V o pow. 3,6090 ha i rów o pow. 0,0260 ha. Gleboznawcza klasyfikacja gruntów przeprowadzona w 1968 r. po dokonaniu melioracji i zagospodarowania pomelioracyjnego zatwierdzona została decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z 6 stycznia 1969 r. a grunty wydzielone w wyniku wymiany oznaczone jako działki ew. nr 8 i nr 19 zostały sklasyfikowane jaka łąka klasy V. Ponadto, z pisma Starostwa Powiatowego w Zambrowie z 17 stycznia 2006 r. wynika, że grunty przed wymianą oznaczone jako działka ew. nr 6 położone są w granicach obecnej działki ew. nr 167, na której występują użytki zielone klasy V. Oznacza to, że grunty te w czasie wymiany gruntów prawidłowo zostały sklasyfikowane i oszacowane jako użytki zielone. Odnosząc się do kwestii dysponowania gruntami w czasie wymiany wskazano, że przekazanie zabagnionych gruntów przez A. K. nastąpiło na zasadach określonych w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o popieraniu melioracji wodnych dla potrzeb rolnictwa. W wyniku ugody zawartej w dniu 30 marca 1962 r. z przedstawicielem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Zambrowie, A. K. dobrowolnie zrzekł się na rzecz Skarbu Państwa gruntów o powierzchni 5,83 ha stanowiących zabagnione użytki zielone o wartości 116,60 jednostek szacunkowych w zamian za zmeliorowanie i zagospodarowanie pomelioracyjne na koszt Skarbu Państwa innych gruntów równowartych wydzielonych jemu w wyniku wymiany za jego grunty dotychczas posiadane. Ugoda ta została potwierdzona decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Zambrowie z 12 listopada 1962 r., wydaną na podstawie art. 5 i 8 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów. Art. 5 tego dekretu określa, że w toku postępowania wymiennego mogą być zawierane ugody w sprawach dotyczących własności i posiadania gruntów, które po zatwierdzeniu przez właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, mają moc ugód sądowych i nie podlegają wzruszeniu w postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie takiej ugody może nastąpić wyłącznie w postępowaniu sądowym. Stanowisko takie zawarł również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 402/05, stwierdzając, że fakt, iż A. K. nie był jedynym właścicielem działki ew. nr jest bez znaczenia dla prawidłowości postępowania o wymianie gruntów, bowiem w myśl art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów mógł on jako samoistny posiadacz gruntu dysponować nim samoistnie. Podobnie uznano za skuteczne zrzeczenie się przez A. K. 5,83 ha użytków zielonych na rzecz Skarbu Państwa w formie ugody, która została zatwierdzona ostateczną decyzją z 12 listopada 1962 r., bowiem w tym postępowaniu kwestia ta nie podlega badaniu. W trakcie postępowania wymiennego przedmiotowa nieruchomość nie posiadała uregulowanego stanu prawnego, a znajdowała się w posiadaniu samoistnym A. K.. Aktem własności ziemi z [...] grudnia 1973 r. stwierdzono, że z dniem 4 listopada 1971 r. A. K. i jego matka W. K. stali się z mocy prawa współwłaścicielami posiadanego gospodarstwa o pow. 16.9440 ha, w tym działek wydzielonych w wyniku wymiany. Jednym z warunków uwłaszczenia był fakt samoistnego posiadania nieruchomości nieprzerwanie od co najmniej lat pięciu (art. 1 ust. 2 wyżej powołanej ustawy). Przed wydaniem aktu własności ziemi został sporządzony protokół przesłuchania A. K. w sprawie uregulowania tytułu własności gospodarstwa rolnego, w którym zeznał on, że jego rodzeństwo Marian, Z. i Z. nie zajmuje się gospodarstwem rolnym, gdyż wszyscy mają zatrudnienie w jednostkach poza rolniczych. W protokole tym wniósł on również o wydanie tytułu własności na przedmiotowe gospodarstwo rolne jedynie jemu i jego matce W. K. i wniosek ten został uwzględniony. Z dołączonego do akt sprawy zaświadczenia Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Rutkach z [...] maja 1965 r. wynika, że Z. K. w latach 1954-1956 pracował w gospodarstwie matki W. K. i następnie przekazał prowadzenie tego gospodarstwa bratu A. K.. Oznacza to, że po tym czasie nie pracował w gospodarstwie, a prowadził je jego brat A.. Od powyższego aktu własności ziemi nie zostało wniesione odwołanie, a więc stał się on ostateczny i stanowił podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Wydanie aktu własności ziemi kilka lat po zatwierdzeniu postępowania wymiennego usankcjonowało stan zatwierdzony decyzją WRiL PPRN w Zambrowie z [...] września 1965 r. oraz decyzją WRiL PWRN w Białymstoku z [...] maja 1966 r. w odniesieniu do gruntów wydzielonych w wyniku wymiany, a także w odniesieniu do pozostałych gruntów stanowiących własność spadkobierców B. K.. Od dnia 1 stycznia 1992 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.), na podstawie art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Regulacja ta oznacza, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu nie ma prawnej możliwości wzruszenia decyzji wydawanych na podstawie wspomnianej ustawy z dnia 26 października 1971 r., które uzyskały przymiot ostateczności. Ponadto, z akt sprawy wynika, że w czasie toczącego się postępowania wymiennego wyłącznie A. K. władał przedmiotowymi gruntami oznaczonymi przed wymianą jako działka ew. nr 6, wobec tego na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów stanowiącego, że każdy kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie (uczestnik wymiany), otrzymuje z tego obszaru inne grunty o równej wartości za grunty dotychczas posiadane, został prawidłowo uznany za uczestnika tego postępowania wymiennego i mógł dysponować posiadanymi gruntami jak właściciel. Minister nie podzielił ustaleń z opinii w przedmiocie ekwiwalentności wymiany gruntów sporządzonej przez geodetę uprawnionego T. B. wskazującej, że w trakcie wymiany gruntów na całej działce ew. nr 6 występował użytek gruntowy – las klasy VI oraz że skarżący w wyniku dokonanej wymiany gruntów powinni otrzymać powierzchnię zbliżoną do starego stanu posiadania (5,901 ha). Odnośnie pierwszej kwestii podkreślono, iż na terenie wsi K.-B. gleboznawcza klasyfikacja gruntów przeprowadzona była trzy razy: w 1960 r., w 1962 r. i w 1968 r. Przystępując do realizacji postępowania wymiany gruntów przeprowadzona została gleboznawcza klasyfikacja gruntów oraz sporządzony został szacunek gruntów poddanych wymianie, a także szczegółowy rejestr pomiarowo-szacunkowy wymiany gruntów (z pomiarem starego stanu posiadania) obszaru "Bagno-Wizna" położonych na terenie wsi K.-B., które zatwierdzone zostały decyzją PPRN w Zambrowie z [...] lipca 1962 r. Na podstawie tej klasyfikacji grunty przed wymianą oznaczone jako działka ew. nr 6 sklasyfikowano jako użytki zielone. Odnośnie ekwiwalentności wymiany wskazano, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów każdy, kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie (uczestnik wymiany), otrzymuje z tego obszaru inne grunty o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane. Kryterium ekwiwalentności jest więc wartość szacunkowa gruntów, a nie tylko ich powierzchnia. Wartość szacunkowa gruntów ustalana jest w wyniku przeprowadzanego szacunku wszystkich gruntów poddanych wymianie. W przedmiotowej sprawie taki szacunek został sporządzony w 1962 r. i zatwierdzony decyzją PPRN w Zambrowie z [...] lipca 1962 r. Za grunty wniesione do wymiany stanowiące zabagnioną działkę oznaczoną numerem 6/1 o pow. 5,901 ha i wartości 124,75 jednostek szacunkowych wydzielono grunty o równej wartości w zamian za grunty posiadane na obszarze wymiany stanowiące jedną zmeliorowaną działkę gospodarczą składającą się z działek oznaczonych nr 8 i nr 19 o łącznej pow. 3,609 ha i wartości 127,710 jednostek szacunkowych, co stanowi pełny należny ekwiwalent gruntowy. Z. K. i Z. Z. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., a także art. 19, 28, 30 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zakwestionowali możliwość zrzeczenia się przez A. K. własności działki o pow. 5,901 ha, gdyż działki takiej w jego posiadaniu nie było, a ponadto zrzeczenie się było bezprawne, gdyż brak jest dokumentów je potwierdzających. Naruszenie art. 32 Konstytucji spowodowane jest w ocenie skarżących pozytywnym załatwieniem dla byłych właścicieli innej sprawy, o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący zanegowali też okoliczność korzystania przez spadkobierców działki ew. nr 6 z jakichkolwiek melioracji. Ponadto wskazano, że w opinii opracowanej przez biegłego nie oceniono ekwiwalentności działek ew. nr 6 i 126, co oznacza nieuwzględnienie zaleceń WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że już czterokrotnie rozpoznano skargi na decyzje wydawane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1966 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] września 1965 r., wydając następujące wyroki: z 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 402/05, z 25 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 977/06, z 21 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1176/07, z 24 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1407/08. Już w wyroku z 22 czerwca 2005 r. Sąd wyraźnie stwierdził, że prawidłowe jest ustalenie organu, że fakt, iż A. K. nie był jedynym właścicielem działki ew. nr 6 pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości postępowania o wymianie gruntów. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów uczestnikiem wymiany mógł być także posiadacz działki, a nie jest kwestionowane przez skarżących, że A. K. był jej posiadaczem. Sam natomiast fakt braku działu innych właścicieli w postępowaniu wymiennym nie stanowi o nieważności wydanej decyzji. Oceną tą związany był Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 153 p.p.s.a. W wyroku z 22 czerwca 2005 r. Sąd stwierdził również, że nietrafny jest zarzut skarżących nieskuteczności zrzeczenia się 5,83 ha użytków zielonych na rzecz Skarbu Państwa w formie ugody w związku z tym, że A. K. nie był jedynym właścicielem tej nieruchomości. Ugoda ta została zatwierdzona decyzją z 12 listopada 1962 r. i decyzja ta jest ostateczna. W ocenie Sądu wyrażonej w wyroku z 22 czerwca 2005 r. postępowanie nadzorcze dotyczy wyłącznie decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów i tylko ta decyzja była przedmiotem badania przez organ, a w wyniku wniesionej skargi podlegała kontroli sądowej. Wskazane zarzuty mogłyby być podnoszone w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1962 r., w tym natomiast postępowaniu pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowiskiem tym związany jest Sąd orzekający w niniejszym składzie. Zgodnie z wyrokiem Sądu z 24 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1407/08, do oceny, czy decyzje zatwierdzające wymianę gruntów są obarczone wadą nieważności należało wyjaśnić, czy zachowana została wymagana przez art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. ekwiwalentność, to znaczy, czy wartość podlegającej wymianie części działki ew. nr 6 o pow. 5,901 ha, pozostałej z dawnej powierzchni działki ew. nr 6 (11,731 ha) pomniejszonej o jej część, której A. K. zrzekł się na rzecz Skarbu Państwa w drodze ugody, jest równa wartości działek ew. nr 8 i 19 otrzymanych przez A. K. w drodze wymiany gruntów. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tego dekretu każdy, kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie (uczestnik wymiany), otrzymuje z tego obszaru inne grunty o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ zadośćuczynił zaleceniu Sądu. W toku postępowania powołano biegłego, który sporządził stosowną opinię. Opinia ta podlegała swobodnej ocenie przez organ prowadzący postępowanie nadzorcze. Minister wskazał, dlaczego nie podziela opinii, która wzięła pod uwagę głównie powierzchnie działek podlegających wymianie (A. K. otrzymał w wyniku wymiany znacznie mniejszą powierzchnię gruntu), stąd nie można zarzucić naruszania art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ zasadnie podniósł, że obliczenie powierzchni i wartości szacunkowej gruntu będącego przedmiotem ugody oraz obliczenie powierzchni i wartości szacunkowej gruntu objętego wymianą zawiera rejestr przejściowy z 1962 r. Z tego rejestru oraz z mapy obszaru wymiany wynika, że grunty oznaczone jako działka ew. nr 6 o pow. 11,731 ha zostały podzielone na dwie części: będącą przedmiotem ugody o pow. 5,83 ha, oznaczoną numerem roboczym 6/2 i wartości 116,60 jednostek szacunkowych oraz będącą przedmiotem wymiany o pow. 5,901 ha, oznaczoną numerem roboczym 6/1 i wartości 131,40 jednostek szacunkowych. Po uwzględnieniu potrąceń na cele miejscowej użyteczności publicznej w wysokości 3,575 jednostek szacunkowych ekwiwalent należny dla A. K. wyniósł 127,85 jednostek szacunkowych. W wyniku wymiany za grunty o wartości 127,85 jednostek szacunkowych A. K. wydzielono jedną zmeliorowaną działkę gospodarczą składającą się z działek oznaczonych nr 8 (o pow. 1,923 ha) i nr 19 (o pow. 1,686 ha), czyli o łącznej pow. 3,609 ha i wartości 127,710 jednostek szacunkowych. Wydzielone grunty zamienne stanowiły zatem grunty o równoważnej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, co stanowi należny ekwiwalent gruntowy. Aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa wartość wymienionych działek musiałaby być rażąco nieekwiwalentna, a takiej sytuacji nie ma w niniejszej sprawie, gdyż za działkę o wartości szacunkowej 127,85 jednostek szacunkowych A. K. otrzymał działkę o wartości 127,710 jednostek szacunkowych. Zasadnie zatem organ naczelny przyjął, że badana w trybie nadzoru decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z. K. i Z. Z. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a., na rzecz skarżących o od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego przez adwokata, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 1) art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz.U. z 1949 r. Nr 48, poz. 367 ze zm. dalej zwanego "dekretem z 1949 r.") przez jego niezastosowanie, polegające na niestwierdzeniu obrazy prawa w decyzjach: z [...] maja 1966 r. i z [...] września 1965 r., pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady ekwiwalentności gruntów poddanych wymianie, oraz, niezależnie od powyższego, także przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wyrażona w tym przepisie zasada ekwiwalentności gruntów poddanych wymianie odnosi się jedynie do wartości szacunkowej określonej w klasyfikacji szacunkowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku odmiennego, a mianowicie, że zasada ekwiwalentności dotyczy wartości rzeczywistej gruntów, za czym przemawia m.in. okoliczność, że zainteresowana strona nie ma realnej możliwości kwestionowania dokonanego szacunku innych niż jej własne gruntów, przed ich przydzieleniem na skutek wymiany; 2) art. 2 ust. 2 i 3 dekretu z 1949 r. poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu wynikającego z tego przepisu obowiązku wydzielenia w zamian za objęte wymianą lasy (las klasy VI) użytków o tym samym charakterze i możliwie tej samej jakości (ust. 2), a w przypadku gdy nie ma możliwości wydzielenia użytków zamiennych o tym samym charakterze, wydzielenia innego gruntu zamiennego i wypłacenia w gotówce sumy odpowiadającej wartości drzewostanów leśnych (ust. 3); 3) art. 17 dekretu z 1949 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 czerwca 1962 r. zmieniającą dekret o wymianie gruntów (Dz.U. z 1962 r. Nr 39, poz. 169) w związku z § 2 ust. 3 i 4, § 3 ust. 1 i 2, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 i 3, § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa oraz Leśnictwa i u Drzewnego z dnia 31 października 1962 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania szacunku gruntów poddanych wymianie oraz zasad szacunku drzewostanów, zabudowań i innych części składowych, jak również zasad spłat należności z tytułu różnicy wartości nieruchomości podlegających wymianie (Dz.U. z 1962 r. Nr 59, poz. 287) poprzez ich niezastosowanie, polegające na niestwierdzeniu naruszenia prawa w decyzjach zatwierdzających projekt wymiany gruntów na obszarze wsi K.-B., pomimo że zostały one wydane na podstawie rejestru szacunkowego z 1962 r., zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zambrowie z [...] lipca 1962 r., podczas gdy zgodnie z art. 17 dekretu z 1949 r. zasady i tryb przeprowadzania szacunku gruntów poddanych wymianie oraz zasady i tryb szacowania drzewostanów podlegających wymianie, miały zostać określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa oraz Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, które weszło w życie w dniu 21 listopada 1962 r., a więc już po wydaniu decyzji zatwierdzającej rejestr szacunkowy, rejestr ten nie był oparty na zasadach określonych w tym rozporządzeniu, a przy wydawaniu w 1965 r. decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, nie uwzględniono zmiany stanu prawnego w stosunku do obowiązującego w czasie zatwierdzania rejestru szacunkowego, na skutek wejścia w życie rozporządzenia; Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wiążących sąd i organ administracji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wydanych uprzednio w sprawie prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 402/05, z 25 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 977/06, z 21 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1176/07, z 24 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1407/08 w szczególności w zakresie: a) wykładni i stwierdzenia konieczności zastosowania przepisu art. 2 ust. 2 lub 3 dekretu z 1949 r. (konieczność przydzielenia użytków zamiennych o tym samym charakterze i możliwie tej samej jakości), w przypadku stwierdzenie, że grunty na działce nr 6 stanowiły las – wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2005 r., wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2008 r.; b) obowiązku wyjaśnienia kwestii prawidłowości oszacowania wartości działki nr 6 w związku z podnoszonymi przez skarżących zarzutami, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości – zastosowania art. 2 ust. 2 lub 3 dekretu z 1949 r. – wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2005 r., wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2008 r.; c) obowiązku wykazania, że: 1) wartość działek nr 8 i 19 otrzymanych w wyniku wymiany; 2) niedoszacowanie tej wartości w związku ze zmeliorowaniem działek nr 8 i 19; 3) przyrzeczenie zmeliorowania innych gruntów, które A. K. otrzymał w wyniku wymiany, odpowiadały łącznie wartości działki nr 6 i dokonania na podstawie tych ustaleń oceny ekwiwalentności wymiany gruntów – wyrok WSA w Warszawie z 25 września 2006 r.; d) obowiązku wskazania dokumentów, z których jednoznacznie wynika, że A. K. zrzekł się na rzecz Skarbu Państwa właśnie części działki nr 6 – wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2008 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo wydania jej z naruszeniem przez organ administracji wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, jak również wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, poprzez ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych (w tym w szczególności kwestii ekwiwalentności gruntów objętych wymianą i rodzaju gruntu na działce nr 6), bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. W związku z tym, że zaskarżony wyrok był kolejnym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanym w niniejszej sprawie – zasadnicze znaczenie miał zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie uwzględnił w pełni oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszych wyrokach, a wiążących ten Sąd oraz organ orzekający co do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1966 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów. Istotne w kontekście art. 153 p.p.s.a. były zawarte w wyroku z 25 września 2006 r. stwierdzenia co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiące rozwinięcie oceny prawnej i wskazań zawartych w pierwszym wyroku z 22 czerwca 2005 r. Mianowicie wskazano na obowiązek organu "matematycznego dowiedzenia, iż zróżnicowany pod względem formy ekwiwalent, jaki właściciel otrzymał za działkę nr 6 (I. nominalna wartość działek nr 8 i 19; II. rzeczywiste niedoszacowanie tej wartości w związku z ze zmeliorowaniem działek nr 8 i 19, III. wreszcie przyrzeczenie zmeliorowania innych gruntów, które właściciel miał otrzymać w wyniku wymiany) odpowiadał łącznie wartości działki (był zatem odpowiednikiem co najmniej 248 jednostek szacunkowych)". Dalej stwierdzono, że jasnego ustalenia wymagają skutki prawne, wynikające dla stron z ugody, mocą której właściciel zrzekł się na rzecz Państwa 5,83 ha użytków zielonych w zamian za zmeliorowanie i zagospodarowanie na koszt Państwa takich użytków na obszarze szacunkowo równowartym, wydzielonym w wyniku wymiany gruntów. Z przytoczonych wypowiedzi zawartych w wyroku z 25 września 2006 r. wyraźnie wynika, że według stanowiska Sądu Wojewódzkiego ocena w zakresie ekwiwalentności wymiany gruntów zatwierdzonej kwestionowaną decyzją powinna dotyczyć całej działki nr 6 o wartości 248 jednostek szacunkowych, w tym części objętej ugodą. Związanie powyższą oceną czyniło koniecznym odniesienie się przez Sąd Wojewódzki do ustaleń organu w zakresie całego areału gruntu objętego wymianą, a będącego w posiadaniu spadkobierców B. K.. W zaskarżonej decyzji podano, że według szczegółowego rejestru pomiarowo-szacunkowego wymiany gruntów (zatwierdzonego prawomocną decyzją z [...] lipca 1962 r.) działka oznaczona numerem 6 o łącznej powierzchni 11,731 ha miała wartość 248 jednostek szacunkowych, przy czym wydzielona z niej działka nr 6/1 o powierzchni 5,901 ha miała wartość 131,40 jednostek szacunkowych, a działka nr 6/2 o powierzchni 5,83 ha miała wartość 116,60 jednostek szacunkowych W wyniku wymiany właścicielowi działki nr 6 (6/1 i 6/2) przydzielono zmeliorowaną działkę oznaczoną nr 8 i 19 o łącznej powierzchni 3,609 ha i wartości 127,710 jednostek szacunkowych. Akceptując stanowisko organu, Sąd Wojewódzki przyjął, że "Wydzielone grunty zamienne stanowiły zatem grunty o równoważnej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, co stanowi należny ekwiwalent gruntowy. Aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa wartość wymienionych działek musiałaby być rażąco nieekwiwalentna, a takiej sytuacji nie ma w niniejszej sprawie, gdyż za działkę o wartości 127,85 jednostek szacunkowych właściciel otrzymał działkę o wartości 127,710 jednostek szacunkowych". Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wynika dlaczego analiza ekwiwalentności wymiany gruntów nie uwzględnia łącznej powierzchni działki nr 6 o wartości 248 jednostek szacunkowych. W szczególności Sąd Wojewódzki nie zajął stanowiska co do tego, czy organ rozstrzygając sprawę prawidłowo uwzględnił skutki prawne ugody z 30 marca 1962 r. w kontekście ekwiwalentności dokonanej wymiany gruntów. Pominięcie tego zagadnienia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji stanowi niewątpliwie naruszenia art. 153 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Brak oceny Sąd Wojewódzkiego we wskazanym powyżej zakresie czyni przedwczesnym zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (pkt 1 skargi kasacyjnej). Jako niezasadne natomiast należało uznać pozostałe zarzuty objęte skargą kasacyjną. Wbrew twierdzeniom zawartym w pkt. 1. skargi kasacyjnej podstawę do badania ekwiwalentności dokonanej wymiany gruntów stanowi szczegółowy rejestr pomiarowo-szacunkowy wymiany gruntów, zatwierdzony decyzją z [...] lipca 1962 r. Zaznaczyć należy, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie w niniejszej sprawie prawidłowości klasyfikacji i oszacowania gruntów podlegających wymianie, skoro dokonane to zostało w odrębnym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. W rezultacie wiążące są ustalenia wynikające z rejestru i mapy klasyfikacyjnej, zgodnie z którymi grunty w granicach działek nr 6 stanowiły użytek zielony w oznaczonych konturach o łącznej wartości 248 jednostek szacunkowych. Wobec powyższego nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów objętych pkt. 2 skargi kasacyjnej. Jako niezasadny należało uznać również zarzut zawarty w kolejnym punkcie (3). Z uwagi na odrębność postępowań zakończonych decyzjami z [...] lipca 1962 r. i [...] maja 1966 r. organy orzekające w sprawie nie miały obowiązku uwzględnienia zmiany stanu prawnego w stosunku do obowiązującego w czasie zatwierdzenia rejestru szacunkowego. Przedmiotem kontroli organu nadzorczego w niniejszym postępowaniu była wyłącznie decyzja z [...] maja 1966 r. dotycząca zatwierdzenia wymiany gruntów, a zatem weryfikacji podlegała wyłącznie podstawa faktyczna i prawna tej decyzji, a nie wcześniejszej decyzji wydanej w zakresie klasyfikacji i szacunku gruntów. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.