II SA/Kr 1358/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M.F. i J.S. na decyzję Wojewody [....] z dnia 4 listopada 2008 r. nr [....] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej M.F. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [....] Prezydent Miasta K. orzekł o zwrocie działki nr [....] o pow. 0,3548 ha, obręb [....] , jednostka ewidencyjna [....] , miasto K. , objętej księgą wieczystą [....] na rzecz Z.R. , M.F. i J.S. (pkt 1 decyzji) i o zobowiązaniu wymienionych osób do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 320 783,12 zł w tym: Z.R. w kwocie 130 004,88 zł. M.F. w kwocie 95 389,12 zł, J.S. w kwocie 95 389,12 zł (pkt 2 decyzji). Nadto orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki nr [....] o pow. 0,0163 ha oraz części działki nr [....] położonej w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. (pkt [...] decyzji). Odwołanie od tej decyzji złożył A.G. , prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [....] A.G. Wojewoda [....] decyzją z dnia [...] marca 2003 r. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego uznając, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania. Decyzja powyższa została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1033/03, zaś skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 770/07. Przyczyną uchylenia decyzji było niewyjaśnienie, czy osoba wnosząca odwołanie miała interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Wojewoda [....] , rozpatrując ponownie odwołanie A.G. , decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [....] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, iż byłe parcele l. kat. [....],[....],[....], , o łącznej powierzchni 4422 m2, położone w K. , b. gm. kat. [....] stanowiące własność T.R. zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa - [....] Przedsiębiorstwa Robót Budowlanych, w związku z budową zaplecza administracyjno - socjalnego dla tego przedsiębiorstwa. Nieruchomości te nabyte zostały na podstawie aktu notarialnego z dnia [....] 1975 r. zawartego w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z decyzją Urzędu Miasta K. – Miejską Komisję Planowania z [....] kwietnia 1974 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [....] , uzupełnioną decyzją nr [....] z [...] lipca 1974 r. W toku postępowania ustalono, iż zgodnie z dokumentacją geodezyjną zgromadzoną w sprawie byłe parcele l. kat. [....] , l. kat. [....] i l. kat. [....] b. gm. kat. [....] odpowiadają działkom: nr [....] o pow. 0,3458 ha i nr [....] o pow. 0,0163 ha oraz części działki nr [....] położonym w obrębie [....] , jednostka ewidencyjna [....] m. K. M.F. , Z.R. i J.S. są spadkobiercami byłego właściciela. W zakresie interesu prawnego A.G. wskazano, że jako nabywcę przedsiębiorstwa państwowego w rozumieniu art. 551 kodeksu cywilnego w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych wstępuje w ogół praw i obowiązków swoje poprzednika i nabywa prawa temu poprzednikowi przysługujące. Wojewoda [....] uznał więc, że A.G. , prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo "[....] " A.G. jest stroną tego postępowania i miał prawo skutecznego wniesienia odwołania. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podniósł, że istotą niniejszego postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. czy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zdaniem organu I instancji przedmiotowe działki nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska wskazując na zmianę z dniem 22 września 2004 r. art. 137 u.g.n., zawierającego definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i konieczność poczynienia nowych ustaleń faktycznych. Wskazał również w jaki sposób należy ustalić wysokość odszkodowania podlegającemu zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa i wytknął, iż operat szacunkowy sporządzony w dniu [....] czerwca 2002 r. przez B.B. ze względu na upływ czasu nie może stanowić podstaw do dokonania ustaleń w tym zakresie. Ponadto wskazał, że organ I instancji winien wziąć pod uwagę, iż w obecnym stanie prawnym niemal bez znaczenia jest sposób aktualnego jej wykorzystywania w sytuacji, gdy cel na jaki wywłaszczono daną nieruchomość został w przeszłości zrealizowany w rozumieniu przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też organ I instancji winien ponownie wnikliwie zbadać kwestię realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości przez pryzmat przesłanki zbędności tj. okresów 7 i 10 lat). W związku z powyższym, na postawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, że zachodzą przesłanki określonej w tym przepisie. Powyższa decyzja Wojewody [....] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez M.F. i J.S . W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie art. 7, 8 i 138 § 2 k.p.a. oraz art. 922 ustawy Kodeks cywilny i art. 217 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto skarżące wskazały, że sprawa nie wymagała wyjaśnienia w całości czy też w znacznej części, a jej stan faktyczny został ustalony prawidłowo przez organ I instancji. Ustaleń tych nie kwestionował też Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Kr 1033/03. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1309/08 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku WSA podzielił stanowisko organu, iż Przedsiębiorstwo "[....] " nie było ani właścicielem, ani wieczystym użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości, skarżący więc takiego prawa nie nabył, nabywając przedsiębiorstwo. Nabył jednak co najmniej prawo do samodzielnego używania nieruchomości i to w zakresie nie węższym niż wynikający z umów najmu czy dzierżawy, to zaś zdaniem Sądu uzasadniana jego udział w postępowaniu o zwrot nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia WSA wskazał, że zaskarżona decyzja opiera się na błędnej interpretacji art. 137 u.g.n. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest koncepcja, według której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy. Konsekwencją takiego poglądu byłaby konieczność retrospektywnego badania i niezwykle precyzyjnego ustalania dokładnego czasu realizacji celu w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej i odpowiednio zagospodarowanej, nawet w odległej przeszłości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r. sygn. I OSK 1612/09 uchylił wskazany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadniając powołany wyżej wyrok z 1 października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jest związany granicami skargi kasacyjnej, a ta zawiera wyłącznie jeden zarzut naruszenia prawa materialnego a to błędnej wykładni art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegający na przyjęciu, że określone w tym przepisie momenty czasowe nie oznaczają obowiązku ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacji wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 i 10 lat od daty decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie przestawionej wykładni powołanego przepisu Sąd wskazał, że w sytuacji określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. upływ 7 lat bez rozpoczęcia prac oznacza zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, a w sytuacji opisanej w pkt 2 omawianego przepisu zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza upływ 10 lat gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Co więcej w razie rozpoczęcia prac przed upływem 7 lat , które to prace nie doprowadzą do zrealizowania całej inwestycji przed upływem 10 lat, również spełnione zostaną przesłanki do zwrotu, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy. Rację ma Wojewoda [....] wskazując w kasacji, że określone w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami momenty czasowe ( 7 i 10 lat) oznaczają obowiązek ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych wyżej okresach od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej. Przedstawiając wskazania co do dalszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opisaną wyżej wykładnię przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. należy uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy i kolejnym dokonywaniu oceny legalności zastosowania w tej sprawie przez Wojewodę [....] przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też należy raz jeszcze poddać ocenie przesłanki, które w ocenie organu odwoławczego doprowadziły do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, kiedy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji dotyczyło przecież rozstrzygnięcia zwracającego wywłaszczoną nieruchomość wobec niewykorzystania jej zgodnie z celem wywłaszczenia ( tj. inwestycji w zakresie zaplecza administracyjno – socjalnego). Zakres skargi kasacyjnej nie pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wyjść poza granice tejże skargi kasacyjnej i przedstawiać jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności podzielić ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w uchylonym wyroku WSA w Krakowie dotyczącą interesu prawnego A.G. Prawidłowo przyznano mu prawa strony, co warunkowało rozpoznanie wniesionego przez niego odwołania i w konsekwencji dokonanie ponownego rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...]grudnia 2002 r., nr [....] . Zaskarżona decyzja podlega jednak uchyleniu ze względu na nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Organ II instancji słusznie zwrócił uwagę, że pomiędzy wydaniem decyzji I instancji ([...] grudnia 2002 r.)a wydaniem przez niego zaskarżonej decyzji ([...] listopada 2008 r.) zmienił się stan prawny w zakresie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta K. przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami brzmiał: "utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany", natomiast od dnia 22 września 2004 r. otrzymał brzmienie: "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Wprowadzenie takiej zmiany przepisów nie oznacza jednak, że w każdym przypadku konieczne będzie wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy wskazał wprawdzie, że "zmiana zawartej w w/w artykule definicji zbędności spowodowała, iż zgromadzony przez Prezydenta Miasta K. w niniejszej sprawie materiał dowodowy stał się niekompletny i wymaga uzasadnienia, między innymi w kontekście przedstawionych wyżej ustaleń na okoliczność obecnych przesłanek zbędności", jednakże biorąc pod uwagę bogaty materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie można się z nim zgodzić. Wojewoda [....] w zaskarżonej decyzji podkreślił konieczność ustalenia, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek zbędności nieruchomości, wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie wskazał, że "w obecnym stanie prawnym niemal bez znaczenia jest sposób aktualnego jej wykorzystywania w sytuacji, gdy cel na jaki wywłaszczono daną nieruchomość został w przeszłości zrealizowany w rozumieniu przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (7, 10 lat)". Teza ta, co do zasady słuszna, nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie. W oparciu o plan sytuacyjno - realizacyjny inwestycji, na cele której wywłaszczenie zostało dokonane ("Zaplecze techniczno - socjalne Kierownictwa Grupy Robót nr[...] w ......") organ I instancji ustalił, że na aktualnej działce nr [....] przewidziano realizację następujących obiektów: typowego pawilonu hotelowego na 80 osób, budynku biurowego adaptowanego z typowego pawilonu hotelowego, magazynu głównego oraz boiska do siatkówki. W żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda [....] nie zakwestionował prawidłowości ustalenia celu wywłaszczenia na tle dostępnych dowodów, z czego należy wnioskować, że uznał je za prawidłowe. Sąd również podziela to ustalenie. Aktualnie na terenie działki znajduje się fragment baraku murowanego pokrytego blachą z bramami stalowymi stanowiącymi wjazd do stanowisk służących do naprawy i lakiernictwa samochodów oraz budynek murowany stanowiący biuro oraz magazyn. W pozostałej części działka stanowi plac postojowy dla samochodów, znajduje się na niej również budynek dydaktyczno - szkoleniowy pokryty blachą, wolnostojący garaż blaszany, fragment placu manewrowego służącego do nauki jazdy oraz stalowe ogrodzenie z dwuskrzydłową bramą wjazdową. Obiekty te nie są realizacją celu wywłaszczenia. Skoro zaś cel wywłaszczenia w ogóle nie został zrealizowany (nie istniał i nie istnieje), to zbędnym jest ustalanie przesłanek w świetle terminów realizacji celu wywłaszczenia. W kwestii operatu szacunkowego stanowisko Wojewody [....] również jest nieprawidłowe. Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jednakże ust. 4 powołanego przepisu stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W świetle powyższego nie można twierdzić, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W pierwszej kolejności bowiem Wojewoda powinien wezwać rzeczoznawcę, który sporządził operat o potwierdzenie jego aktualności, względnie o wyjaśnienie, czy zachodzi potrzeba sporządzenia nowego operatu. Nawet jeżeli okaże się, że konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, to okoliczność ta nie będzie jednoznaczna z "koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części". Organ odwoławczy może we własnym zakresie zlecić wykonanie ewentualnego operatu, zgodnie z art. 136 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia pomimo, że nie istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części. Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).