II OSK 2018/11

Dnia 26 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. i Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2498/10 w sprawie ze skargi B. W. i Z. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie solidarnie na rzecz B. W. i Z. W. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. VII SA/Wa 2498/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. W. i Z. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy ( dalej jako PINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, nakazał B. W. oraz Z. W. rozbiórkę murowanego budynku garażowo-gospodarczego na położonego przy ul. [...] w W., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że na pisemny wniosek M. K., przeprowadzono w dniu 22.08.2001r. oględziny nieruchomości przy ul. [...] w W., będącej własnością B. W. oraz Z. W. i stwierdzono, że na tej nieruchomości znajduje się murowany budynek garażowo-gospodarczy, który zgodnie z oświadczeniem współwłaścicielek został wybudowany przez poprzedniego właściciela w latach 1960 - 1970. Z informacji udzielonej przez Biuro Architektury i Urbanistyki Urzędu Gminy Warszawa Ursus z dnia 5.06.2002r. wynikało, że w okresie obowiązywania planu miejscowego z 1982 r. istniały podstawy prawne zezwalające na budowę tego typu obiektu na tym terenie. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2012 r. PINB nałożył na B. W. i Z. W., w trybie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obowiązek dostarczenia w terminie dwóch miesięcy inwentaryzacji budynku garażowo-gospodarczego, zawierającej ocenę w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami, sporządzonej przez osobę uprawnioną. Z uwagi na niezłożenie przez zobowiązane ww. dokumentacji, postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. zobowiązano Z. W. oraz B. W. do wpłacenia zaliczki w kwocie 1500 zł + VAT celem zlecenia osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia wykonania wskazanej dokumentacji. W dniu 15.07.2010r. została złożona inwentaryzacja budynku garażowo-gospodarczego opracowana przez mgr inż. R. D. posiadającego uprawnienia budowlane oraz legitymującego się przynależnością do Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Z opisu technicznego znajdującego się w przedłożonej dokumentacji wynikało, że przedmiotowy budynek posiada wymiary w planie około 4 m x 7 m oraz wysokość około 2,2 m. Obiekt jest usytuowany w ostrej granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] w W. i we fragmencie na długości 2,5 m jest otwarty bez ścianki bocznej. Obiekt jest oddalony od budynku mieszkalnego na tej posesji o około 5 m. Obiekt wykonany jest sposobem gospodarczym, z wyglądu przypomina barak, częściowo murowany parterowy, dach pokryty prowizorycznie, niezamocowaną papą asfaltową bez lepiku, na której leżą luźno rozrzucone cegły utrzymujące papę. W ocenie technicznej w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i polskimi normami stwierdzono zły stan techniczny budynku wynikający z: - braku wymaganej ściany ogniowej murowanej przy ostrej granicy z sąsiadem. Obiekt na odcinku 2,5 m jest otwarty w formie wiaty, bez ściany przy ostrej granicy z sąsiadem. - nieprawidłowego przykrycia dachu. Prowizoryczne przykrycie położoną swobodnie luźną papą nie zamocowaną do deskowania, a przytwierdzone leżącymi swobodnie na pokryciu cegłami stanowi niebezpieczeństwo dla życia i mienia; przy podmuchu wiatrem luźno poukładane cegły mogą pospadać z dachu narażając życie przebywające w pobliżu osoby; - niezwieńczenia stężenia konstrukcyjnego muru z gazobetonu wieńcem żelbetowym, co świadczy o niezgodności z normą PN-84/B-03264 Konstrukcje betonowe, żelbetowe; - nieużycia do budowy drewna konstrukcyjnego odpowiedniej klasy; istniejące jest bezklasowe i nie zabezpieczone ogniowo. Konstrukcje z drewna wymagały stosowania drewna odpowiedniej klasy; - niezapewnienia odpowiedniej wymiany powietrza poprzez brak otworów wentylacyjnych nawiewno-wywiewnych. W ocenie technicznej przedstawiono rodzaj robót budowlanych, których wykonanie doprowadziłoby obiekt do stanu zgodnego z przepisami, stwierdzając.: "zbudowanie granicznej ściany ogniowej np. z cegły pełnej. W praktyce jednak zbudowanie ściany oddzielenia pożarowego wiązałoby się z rozbiórką obiektu, ponieważ rozbiórka istniejącej nośnej ściany drewnianej, na której wspiera się dach, wiązałaby się jednoznacznie z rozbiórką całego obiektu". Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że jakkolwiek § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to jednak złożona opinia techniczna wskazuje, że budynek garażowo-gospodarczy usytuowany przy granicy działki utrudnia prawidłową zabudowę działki sąsiedniej. Nie jest bowiem spełniony warunek odległości wynikający z § 14 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym minimalna odległość budynków gospodarczych od budynków nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego powinna wynosić 15 m. Tymczasem na sąsiedniej działce znajduje się budynek mieszkalny w odległości 5,5 m. Ponadto przedstawiona opinia techniczna wskazywała, że budynek garażowo- gospodarczy nie posiada kanałów nawiewno - wywiewnych, co jest niezgodne z § 158 pkt 1 ww. rozporządzenia, nie posiada pokrycia z 3 warstw papy, co jest niezgodne z § 192 pkt 1 tego rozporządzenia oraz nie posiada oddzielenia pożarowego ścianą ogniową co jest niezgodne z § 202 wskazanego rozporządzenia. W związku z tym, że budynek garażowo-gospodarczy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, w taki sposób, że jego usytuowanie narusza przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a z przyczyn technicznych nakazanie wykonania określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest bezzasadne, to zastosowanie miał art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nakazujący w takim przypadku rozbiórkę. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyły B. W. i Z. W. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. wyjaśnił, że stan techniczny przedmiotowego obiektu uniemożliwia doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Z dokumentacji inwentaryzacyjnej opracowanej przez mgr inż. R. D. wynika, że zbudowanie ściany oddzielenia pożarowego w murowanym budynku garażowo-gospodarczym wiązałoby się praktycznie z jego rozbiórką. Ponadto przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany jest przy granicy działki i utrudnia prawidłową zabudowę działki sąsiedniej. W związku z tym, że budynek garażowo-gospodarczy nie spełnia warunków przeciwpożarowych i jest w bardzo złym stanie technicznym grożącym zawaleniem, organ odwoławczy uznał decyzję nakazującą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego za prawidłową. Skargę na to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły B. W. i Z. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i z powodu wadliwych ustaleń faktycznych oraz działania organu nadzoru budowlanego w interesie skonfliktowanego z nimi sąsiada. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał na prawidłowe zastosowanie przez organy przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy i że do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Do zastosowania normy prawnej z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane niezbędne jest wykazanie przez organ, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki: 1) naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy, 2) powstanie jako skutku budowy, niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym dla uznania wystąpienia drugiej przesłanki wystarczy stwierdzenie jednego z tych stanów. Wystąpienie jednego z tych stanów musiało być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, zatem nie wystarczyło podać, że nastąpiło zagrożenie, a konieczne było wskazanie, w jakich okolicznościach organ zagrożenie to upatruje. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wykazane i umotywowane zostały okoliczności dotyczące naruszenia prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołując się na ekspertyzę techniczną R. D. posiadającego uprawnienia budowlane oraz legitymującego się przynależnością do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, wskazał zagrożenie dla ludzi lub mienia w postaci zagrożenia pożarem, zagrożenia zawalenia się budynku, jak też niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, związanego z usytuowaniem przedmiotowego obiektu bezpośrednio w granicy. Zdaniem Sądu organ wykazał w oparciu o ww. ekspertyzę, że mimo, iż przymusowa rozbiórka z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r., jest środkiem bardzo dolegliwym dla inwestora, to musiała być w sprawie zastosowana, gdyż brak było możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń i pogorszeń bez faktycznej rozbiórki obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w wypadku tej samowoli budowlanej, art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. znalazł zastosowanie nie dlatego, że zaszła tego możliwość, lecz dlatego, że wystąpiła taka konieczność. Podkreślił, że właścicielki nigdy nie deklarowały chęci wprowadzenia zmian lub przeróbek, aby doprowadzić obiekt do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W niniejszej sprawie możliwość wprowadzenia zmian lub przeróbek obiektu była przez organy administracji rozważana z urzędu i ze względów technicznych wykluczona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły B. W. i Z. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.: – art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki pomimo możliwości usunięcia określonych zagrożeń w trybie art. 40; – art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za wiarygodne i wystarczające uzasadnienia organu opartego głównie na materiale dowodowym świadczącym na niekorzyść skarżących; – art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy z jej zarzutów i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, przywołując wyrok NSA w sprawie sygn..akt IV SA 83/89, że nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40. Z dokumentacji R. D. wyraźnie wynika, jakie prace powinny być wykonane, aby doprowadzić budynek garażowo-gospodarczy do stanu zgodnego z prawem. Z dokonanych ustaleń wynika, że doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, aczkolwiek wymaga znacznych nakładów pracy. Autor skargi kasacyjnej uznał za gołosłowne twierdzenia organu, jakoby skarżące nigdy nie deklarowały chęci wprowadzenia zmian lub przeróbek przedmiotowego budynku. Co więcej ani organy administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wzięły pod uwagę, że właściciel sąsiedniej nieruchomości M. K. swoimi celowymi działaniami przyczynił się do zniszczenia budynku garażowo-gospodarczego. Skarżące zamiast podejmować działania na rzecz modernizacji przedmiotowego budynku musiały angażować się w spory sądowe z sąsiadem na tle tej sprawy (o naruszenie posiadania, uszkodzenie garażu). Złożyły również dokumentację techniczną, która jednak zdaniem organu nie spełniała wszystkich wymogów wynikających z postanowienia. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że zarówno organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczyły się do cytowania ekspertyzy technicznej bez weryfikacji stanu technicznego przez przedstawicieli organu. Tym samym rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarżące w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosiły kwestię wadliwych ustaleń faktycznych, nie rozważono również zastrzeżeń. co do rzetelności przedstawionej ekspertyzy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół nieprawidłowego zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zdaniem jej autora nakaz rozbiórki, o którym mowa w tym przepisie powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40. Z wykonanej w sprawie ekspertyzy wyraźnie zaś wynika, jakie prace powinny być wykonane, aby doprowadzić budynek garażowo-gospodarczy do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, aczkolwiek wymaga znacznych nakładów pracy. Zarzut powyższy należy uznać za trafny. Obowiązujące do dnia 31 grudnia 1994 r. Prawo budowlane z 1974 r., mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie w myśl art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), znało dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej, mianowicie: 1) przymusową rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, gdy zaistniały przesłanki wymienione w art. 37 tej ustawy; 2) legalizację obiektu w drodze wydania pozwolenia na użytkowanie (art. 42), po ewentualnym wykonaniu zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 40). Treść powyższej regulacji oznacza, że rozbiórka powinna być nakazywana jedynie wówczas, gdy nie istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby niemożliwe było doprowadzenie budynku garażowo-gospodarczego do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Z podstawowego dowodu w tej sprawie - dokumentu, na którym oparły się organy administracji orzekając nakaz rozbiórki, tj. ekspertyzy mgr inż. R. D., wynika, że budynek ten jest w nienajlepszym stanie technicznym (choć wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie grozi zawaleniem), jednak istnieje możliwość doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami poprzez m.in. wybudowanie granicznej ściany ogniowej (np. z cegły pełnej). Biegły nie wykluczył zatem możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, jakkolwiek wskazał, że "w praktyce" wybudowanie ściany oddzielenia pożarowego wiązałoby się z rozbiórką obiektu, a to z tego powodu, że rozbiórka istniejącej nośnej ściany drewnianej, na której wspiera się dach, wiązałaby się z rozbiórką całego obiektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ekspertyza tej treści nie uprawniała organów orzekających w niniejszej sprawie, a za nimi Sądu I instancji, do przyjęcia, że brak było możliwości usunięcia określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zagrożeń i pogorszeń bez faktycznej rozbiórki obiektu. Przewidziane w art. 40 ww. ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy interpretować możliwie szeroko. Może ono polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzenia do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych (por. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. II OSK 775/05; z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1886/08). W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie ( odmiennie niż w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki komórki drewnianej należącej do skarżącej - sygn.akt. II OSK 2019/11) nie można stwierdzić, w oparciu o ekspertyzę mgr inż. R. D., że nie istnieje możliwość dokonania zmian i przeróbek budynku garażowo-gospodarczego, które doprowadziłyby go do zgodności z obowiązującymi przepisami. W ekspertyzie tej wyraźnie wskazano, jakie prace budowlane należy podjąć, by cel ten osiągnąć. Biegły nie stwierdził, aby dokonanie zmian i przeróbek, dzięki którym przedmiotowy obiekt byłby zgodny z prawem było niemożliwe. Wyraził jedynie przekonanie, że w praktyce konieczny zakres robót wiązałby się z rozbiórką całego budynku. Tymczasem wymiana ściany usytuowanej w granicy z nieruchomością sąsiednią, na ścianę ogniową (poza innymi czynnościami, które należy wykonać celem doprowadzenia obiektu do stanu z zgodnego z prawem) dotyczy jednego z elementów obiektu budowlanego i mieści się w zakresie robót, które mogą doprowadzić obiekt do zgodności z prawem. Zatem w rozpoznawanej sprawie należy ponownie rozważyć, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, możliwość przywrócenia, poprzez zmiany i przeróbki, obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W tym kontekście należy również zgodzić się z zarzutami natury procesowej, dotyczącymi wadliwej oceny przez Sąd I instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z tych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.