I OSK 1340/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 97/10 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego w związku z przywróceniem do zawodowej służby wojskowej 1/ uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...]listopada 2009 r. nr [...] i decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008r. nr [...]; 2/ zasądza od Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy na rzecz L. P. kwotę 460 ( czterysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r., II SA/Bd 97/10 oddalił skargę L. P. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego w związku przywróceniem do zawodowej służby wojskowej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Woskowy Komendant Uzupełnień w O. przyznał L. P. świadczenie pieniężne – 60.236,46 zł jako uposażenie za okres pozostawania poza służbą w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji nr [...]z dnia [...] sierpnia 2004 r. Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w sprawie wypowiedzenia L. P. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – co stwierdził swą decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2008 r. Dowódca Wojsk Lądowych. Szef Wojewódzkiego Sztabu Woskowego w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdził nieważności wskazanej decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w O. z dnia [...] lipca 2008 r. z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. nr 179, poz. 1750 z późn. zm.) art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP (Dz.U. z 2004 r. nr 241, poz. 2416 z późn. zm.) uznając, iż w okresie pomiędzy zwolnieniem ze służby a ponownym rozpoczęciem jej pełnienia nie przysługuje prawo do uposażenia, gdyż żołnierz faktycznie służby nie pełnił. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną do Sądu decyzją Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił swym wyrokiem z dnia 31 lipca 2008 r. skargę L. P. na wskazaną decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego. Sąd powołując się na poglądy doktrynalne, przyjął, że decyzja stwierdzająca nieważność jest aktem o charakterze deklaratoryjnym jednak, jej moc nie zamyka się wyłącznie w jej skutku wstecznym, lecz działa także na przyszłość. Usunięcie z obrotu decyzji nieważnej nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz ma dopiero służyć usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania. Skarżący w wyniku decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i nie pełnił jej w okresie od 1 października 2005 r. do 4 maja 2008 r. Skoro zaś w okresie tym służby nie pełnił to nie mógł nabyć prawa do uposażenia i innych należności wiążących się z faktycznym odbywaniem zawodowej służby wojskowej. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. wywołała skutek prawny w postaci rozwiązania stosunku służbowego, skarżący został przeniesiony do rezerwy, uzyskując odprawę, prawo do emerytury wojskowej oraz innych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby. W ocenie Sądu brak było podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty uposażenia z tytułu pełnienia przez skarżącego służby w okresie, w jakim obowiązywała decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r.. Z tego powodu nie można dopatrzyć się naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 72 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Uposażenie takie przysługuje w świetle tej ustawy tylko z tytułu pełnienia, co w sprawie nie miało miejsca we wskazanym okresie, służby. W skardze kasacyjnej od tego wyroku L. P. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (omyłkowo, jak można sądzić określonej jako "kasacyjnej") oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie od Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w skardze kasacyjnej rażące naruszenie art. 72 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez błędną jego wykładnię polegająca na niesłusznym uznaniu, że żołnierz nabywa prawo do uposażenia jedynie w razie rzeczywistego pełnienia służby wojskowej, w sytuacji, gdy żołnierz nabywa do niego prawo także wtedy, gdy służby faktycznie nie pełnił, jednakże w tym czasie pozostawał w stosunku służbowym wojskowej służby zawodowej, na skutek reaktywowania tego stosunku na podstawie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego wywołującej skutki ex tunc. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący w konsekwencji decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2008 r. nigdy nie został skutecznie zwolniony ze służby wojskowej, a więc cały czas pozostawał w stosunku służbowym wojskowej służby zawodowej i nieprzerwanie przysługiwały mu świadczenia pieniężne związane z pełnieniem tej służby. Z tego powodu Sąd winien dokonać wykładni celowościowej art. 72 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a nie opierać się wyłącznie na wykładni językowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofywanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, iż w przypadku, gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili wydania - ex tunc - była ona nieważna. Z uchyleniem decyzji jako nieważnej mieliśmy do czynienia na podstawie art. 137 § 1 tekstu pierwotnego k.p.a. (Dz.U. z 1960 r. nr 30, poz. 168 ), który stanowił: "Podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która ...". Przepis ten powtarzał konstrukcję zawartą a art. 101 ust. 1 r.p.a., zgodnie z którą "władza nadzorcza" mogła uchylić "z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną , każdą decyzję, która...". Aktualne brzmienie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. kładzie nacisk na okoliczność, iż decyzja dotknięta wadami wyliczonymi w tym paragrafie jest nieważna od chwili jej wydania: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która ...". Organ ten tylko potwierdza w drodze decyzji deklaratoryjnej fakt, iż dotychczasowa decyzja zawiera wadę materialnoprawną powodującą, że jest ona nieważna. Jednak dopóki decyzja nie zostanie w trybie stwierdzenia nieważności wyeliminowana z obrotu prawnego przysługuje jej domniemanie legalności i prawidłowości - wiąże one zarówno strony postępowania, jak i organ, który ją wydał. Każdy, kto odmawia podporządkowania się obowiązkom wynikającym z takiej decyzji naraża się na ryzyko błędu w ocenie potencjalnych wad decyzji i, co jest z tym związane, konsekwencje w postaci przymusowego wykonania decyzji w trybie egzekucji administracyjnej. W celu obalenia domniemania legalności i prawidłowości decyzji trzeba stwierdzić jej nieważność w drodze decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej, że dotychczasowa decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., a przez to jest nieważna od momentu jej wydania. Jedynie upływ dziesięciu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, w przypadku stwierdzenia wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. lub nieodwracalność wywołanych przez nią skutków prawnych uzasadnia - stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. - odstąpienie do stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie wypowiedzenia L. P. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skutkiem powyższej decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych jest orzeczenie, że decyzja Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. od chwili jej wydania była nieważna i jako taka nie mogła wywoływać żadnych skutków prawnych. Tak więc okoliczność, że w praktyce w wyniku obowiązywania tej decyzji w obrocie prawnym skarżący w okresie od dnia 1 października 2005 r. do dnia 4 maja 2008 r. realnie nie pełnił służby wojskowej nie ma i nie może mieć w rozpoznawanej sprawie żadnego znaczenia z punktu widzenia przysługującego mu za ten okres uposażenia. Przepis art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 ze zm.) stanowi, że "z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej żołnierz zawodowy otrzymuje tylko jedno uposażenie". Skoro wspomniana decyzja Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. była nieważna od chwili jej wydania, to niedopuszczalne jest w oparciu o wykładnię gramatyczną zwrotu "pełnienia zawodowej służby wojskowej", uznawać, że skoro niezgodnie z prawem uniemożliwiono skarżącemu pełnienie tej służby, to uposażenie za ten okres mu nie przysługuje. Wykładnia taka prowadziłaby bowiem do całkowitego przerzucania finansowych skutków stwierdzenia nieważności decyzji na stronę postępowania, która w żaden sposób nie wpłynęła na wydanie decyzji administracyjnej obarczonej najcięższą z możliwych wad – wadą nieważności. Zwrócić ponadto należy uwagę na fakt, iż w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. powstał skutek w postaci tego, że w znaczeniu prawnym skarżący nie był zwolniony z zawodowej służby wojskowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej wywołuje skutek retroaktywny w zakresie stosunku zawodowej służby wojskowej "jednakże poza zaktualizowaniem z momentem jej ustatecznienia prawa do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego, nie mogła odwrócić skutku upływu czasu w zakresie prawa do tych świadczeń. Stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego spowodowało, że powstało, co prawda roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, jednakże nie zaktualizowały się terminy, o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej" – wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r., I OSK 327/09; por. też wyroki NSA: z 22 lipca 2009 r., I OSK 1455/09; z 30 września 2009, I OSK 101/09, z 1 grudnia 2009 r. I OSK 450/09. W tej sytuacji skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego posiadał usprawiedliwioną podstawę, a jednocześnie nie sformułowano w tej skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny postanowił uchylić na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.– dalej – p.p.s.a.) zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Rozpoznając ją Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu nr 28/08 z dnia 24 listopada 2008 r. wydane zostały z naruszeniem art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.