I OSK 980/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant st. asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 92/11 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 92/11 oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych: Burmistrz Miasta i Gminy N. decyzją z dnia [...] września 2010 r., wydaną na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem zawiadomienia o ustaleniu numeru porządkowego nieruchomości. W uzasadnieniu organ podał, że przed Burmistrzem Miasta i Gminy N. toczyło się postępowanie z wniosku M. T. o ustalenie numeru porządkowego ww. nieruchomości gruntowej, a postępowanie to zakończone zostało ustaleniem numeru porządkowego nieruchomości oraz wydaniem przez Burmistrza Miasta i Gminy N. zawiadomienia o ustaleniu numeru porządkowego doręczonego właścicielom tej nieruchomości. Skarżąca, jako współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej, złożyła do Burmistrza pismo (podanie) zatytułowane "Wniosek o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji nadania numeru porządkowego dla nieruchomości oznaczonej...". Burmistrz wskazał, że wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania możliwe jest w okolicznościach niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych (brak uprzedniego załatwienia sprawy w formie decyzji, nabycie praw lub obowiązków z mocy prawa, wniosek oparty na podstawach niewymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.) lub podmiotowych (wniosek od osoby nie będącej stroną) oraz gdy wniosek złożony został z uchybieniem terminów określonych w art. 148 kpa. Formą załatwienia sprawy o ustalenie numeru porządkowego nieruchomości nie jest wydanie decyzji administracyjnej, ale czynność materialno-techniczna (ustalenie numeru porządkowego) oraz zawiadomienie wnioskodawcy o ustaleniu tego numeru Zachodzi więc przypadek niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Niezależnie od tego Burmistrz podkreślił, że stroną postępowania w sprawie ustalenia numeru porządkowego nieruchomości nie mogą być osoby, które nie mają do nieruchomości żadnego tytułu prawnego, a skarżąca jako współwłaściciel nieruchomości sąsiadującej ze sporną nieruchomością nie posiada legitymacji procesowej do żądania wznowienia postępowania. Od tej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, zwracając uwagę, że składając wniosek przedstawiła wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 553/04 na okoliczność, że w dniu [...] lipca 2010 r. sąd uchylił decyzję pozwolenia na budowę dla jej sąsiadów, zatem niedopuszczalnym jest, aby gmina prowadziła postępowanie o ustalenie numeru porządkowego dla budynku na ich nieruchomości, a inwestor nie posiadał prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę, bo tylko taka decyzja może dać prawo prowadzenia postępowania i nadania numeru porządkowego. Zdaniem skarżącej nie można zamieszkiwać budynku, który nie posiada prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę i postępowanie o wznowienie powinno toczyć się z urzędu, a nie na wniosek strony. Burmistrz niezwłocznie powinien wszcząć postępowanie stwierdzające nieważność wydanego dokumentu dla inwestora i dokonać anulacji nadanego numeru porządkowego dla budynku na spornej działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że w dacie wydawania zawiadomienia skierowanego do sąsiadów skarżącej o nadaniu numeru porządkowego obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432) i zgodnie z § 9 tego rozporządzenia w przypadku, gdy oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje z urzędu, o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamia się pisemnie właściciela (współwłaścicieli) ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), a w przypadku braku takiego właściciela - inną osobę lub osoby ujawnione w tej ewidencji. Jeżeli oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje na wniosek właściciela lub osoby faktycznie władającej nieruchomością, o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamia się pisemnie wnioskodawcę. Obecnie kwestia ta została uregulowana w rozdziale 8a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 47a ust. 5 tej ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. "a", z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Zdaniem Kolegium również w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, że sprawy nadawania numerów porządkowych załatwiane są w formie decyzji administracyjnej. Dokonuje się tego w formie czynności materialno-technicznej (ustalenia numeru porządkowego) oraz zawiadomienie wnioskodawcy o ustaleniu tego numeru. Dlatego też postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości w oparciu m.in. o aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości, wynikający z odrębnych dokumentów. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że kwestie związane z oznaczeniem działek sąsiednich, nawet położonych przy tej samej ulicy, mają wprawdzie wpływ na sytuację faktyczną innych osób ubiegających się o nadanie numeru, jednak dotyczą wyłącznie interesu prawnego właścicieli konkretnych nieruchomości, którym nadano już numery, zatem zasadnym jest twierdzenie, organu I instancji, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie ustalenia numeru porządkowego dla ww. nieruchomości. Kolegium wskazało też na art. 157 § 1 k.p.a. i stwierdziło, że rozstrzygniecie w tym przedmiocie zostanie wydane w odrębnym postępowaniu. Skargę na decyzję SKO w Krakowie wniosła skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zwolnienia od kosztów sądowych w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. zwolnił skarżącą od kosztów sądowych i ustanowił dla niej adwokata z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, wskazując przy tym na art. 145 § 1 k.p.a. i stwierdzając, że Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza wznowienie jedynie w stosunku do "spraw zakończonych decyzją ostateczną". Także art. 145a oraz 145b k.p.a., przewidujące dwie kolejne przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, wyraźnie stanowią, że tryb wznowienia odnosi się do spraw zakończonych decyzją administracyjną. Ponadto na podstawie art. 126 k.p.a. instytucja wznowienia postępowania ma zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 k.p.a. Skoro zatem nie wszystkie postępowania administracyjne podlegają wznowieniu, to art. 149 § 3 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne) przewidywał możliwość wydania decyzji o odmowie wznowienia. Sąd podzielił również dalszą argumentacje organów administracji w pozostałym zakresie. Sąd stwierdził również, że zarzuty skargi dotyczące uchylenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego budynku oraz legalności jego użytkowania, nie były rozpatrywane w kontrolowanym postępowaniu i nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził ponadto, że kwestie związane z oznaczeniem działek sąsiednich dotyczą wyłącznie interesu prawnego właścicieli konkretnych nieruchomości, a więc skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie ustalenia numeru porządkowego dla ww. nieruchomości. Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432) oraz art. 47a ust. 5 ust. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nadanie numeru porządkowego nieruchomości nie następuje w drodze decyzji ani tez postanowienia, lecz jest czynnością materialno-techniczną, Wniosła ponadto o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwolnienie skarżącej od ponoszenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazała, że nadanie numeru porządkowego następuje w drodze decyzji administracyjnej, nie jest zaś czynnością materialno-techniczną. Ponadto, organ powinien był wznowić postępowanie, bez badania przyczyn tego wznowienia. Odnośnie wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych wskazała, że otrzymuje niskie wynagrodzenie, a sąd w innych postępowaniach zwolnił ją od obowiązku ich ponoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej W skardze kasacyjnej podniesiony został wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432), oraz art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nadanie numeru porządkowego nieruchomości nie następuje w drodze decyzji ani postanowienia, lecz jest czynnością materialno-techniczną jest niezasadny. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, że oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym jest czynnością materialno-techniczną. Wynika to zarówno z obowiązującego aktualnie brzmienia art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nadanego ustawą z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze i informacji przestrzennej ( Dz.U. 2010. 76.489) jak i obowiązującego w dacie nadania numeru porządkowego nieruchomości w niniejszej sprawie § 9 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r., które to rozporządzenie utraciło moc na podstawie powołanej ustawy z 4 marca 2010 r. Artykuł 47a w ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do zadań gminy zalicza ustalanie numerów porządkowych, zaś w ust. 5 nadaje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) prawo ustalenia numerów porządkowych budynków mieszkalnych z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadomienia o tym ustaleniu właścicieli i władających nieruchomościami. Powołane zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości w § 9 ust. 1 stanowiło sposób postępowania w przypadku działania wójta z urzędu, stanowiąc, że o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamiał on pisemnie właściciela ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków, a w przypadku braku takiego właściciela – inną osobę ujawnioną w tej ewidencji. Zaś zgodnie § 9 ust.2 jeżeli oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następowało na wniosek właściciela lub osoby faktycznie władającą nieruchomością, o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamiało się pisemnie wnioskodawcę. W sprawie zatem ustalenia numeru porządkowego konieczne jest tylko zawiadomienie o tym fakcie stosowne podmioty, które mają tytuł prawny lub władają nieruchomością. O tym, że nadanie numeru porządkowego nieruchomości następuje w formie czynności materialno-technicznej wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, np. w wyroku z dnia 7 grudnia 2011r. I OSK 30/11 zawarto następująca tezę, sam art. 104 § 1 k.p.a. uprawnień do wydania decyzji administracyjnej nie daje, bowiem załatwienie sprawy w takiej formie musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę do prowadzenia postępowania przez właściwy organ. Przepisy materialne, normujące kwestię oznaczania nieruchomości numerami porządkowymi, podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie dają, podobnie w wyroku NSA z dnia 1 lutego 2008r. I OSK 6/07, nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym, dlatego też postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości w oparciu m.in. o aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości, wynikający z odrębnych dokumentów. Stąd też w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej. Z kolei zgodnie z art.145 § 1 k.p.a. wznowić postępowanie można tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a na podstawie art. 126 k.p.a. instytucja wznowienia postępowania ma zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 k.p.a. Tym samym instytucja wznowienia postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w przypadku nadania numeru porządkowego nieruchomości, które dokonywane było i jest w formie czynności materialno-technicznej. Mając powyższe na uwadze, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i stosownie do art.184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.