IV SA/Wa 2208/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. S.A z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. po rozpatrzeniu wniosku Spółki "M." S.A. z siedzibą w W. powołując się na art. 60 ust. 3 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji gazu LPG oraz pomieszczenia ochrony na działce nr ewidencyjny [...] (obręb [...]) położonej przy ul. [...] w W., stanowiącej teren zamknięty. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził co następuje: Fragment działki [...], na której projektowana jest inwestycja pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. S.A. z siedzibą w W. Zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda. Projektowana inwestycja nie spełnia zdaniem organu wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy ponieważ jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r, Nr 240, poz. 2027) w zw. z art. 91 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107), art. 4 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.). Prawo geodezyjne i kartograficzne definiuje pojęcie terenów zamkniętych i stanowi, że są to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. określa rodzaje nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa uwzględniając ich przeznaczenie, wyposażenie i lokalizację. Organ ocenił, że zamierzenia inwestycyjnego nie można zakwalifikować do obiektów służących obronności czy też bezpieczeństwu państwa. Działka nr [...] decyzją Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. została uznana za teren zamknięty ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Nie można też projektowanej inwestycji uznać za element infrastruktury kolejowej. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym na obszarze kolejowym mogą być usytuowane linie kolejowe oraz budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy (art. 4 pkt 8 ustawy) a projektowana stacja paliw nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka "M." S.A. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. W dacie orzekania przez organ pierwszej instancji działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...] w W. została zakwalifikowana jako teren zamknięty na mocy decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r., zmieniającej decyzję Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Aktualnie przedmiotowa działka nadal stanowi teren zamknięty na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., (decyzja Nr [...] utraciła moc). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Jako przepisy odrębne na gruncie niniejszej sprawy traktuje się przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107). Art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że przez tereny zamknięte rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów, kierowników urzędów centralnych. Właściwy minister i kierownik urzędu centralnego w drodze decyzji ustala tereny zamknięte (art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Organ wydający decyzję zawiadamia Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podaje klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie. Powyższe rozwiązania prawne uzasadniają w ocenie organu stanowisko, że jakiekolwiek rozważania dotyczące braku uzasadnienia w przedmiocie traktowania danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa oraz badania możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na tym terenie, do czasu wyłączenia go spod działania powołanej decyzji Nr [...] są bezprzedmiotowe. O tym, czy właściwy wojewoda uwzględni wniosek inwestora decyduje uznanie tego organu, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. W przypadku projektowanej stacji paliw organ pierwszej instancji ustalił, że taka okoliczność nie zachodzi, co musi skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. Jako bezzasadny organ ocenił zarzut strony skarżącej, że wojewoda zbyt ogólnikowo i lakonicznie uzasadnił, dlaczego projektowane zamierzenie inwestycyjne nie może być zrealizowane na terenie zamkniętym. Decyzja ma charakter uznaniowy, co ma związek ze szczególnym charakterem terenu zamkniętego i celem jego ustanowienia. Stąd też organ nie ma obowiązku prowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie sytuowania danej inwestycji na takim terenie. Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r, w którym to wyroku Sąd zajął stanowisko, że nie ma żadnego znaczenia, czy w konkretnym miejscu, w którym inwestor zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję, znajdują się linie kolejowe lub jakiekolwiek inne obiekty objęte obszarem kolejowym. Wystarczające jest normatywne określenie w powyższej decyzji, wydanej w wykonaniu upoważnienia ustawowego, poprzez umieszczenie terenu w załączniku do tej decyzji, jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Jako błędne organ odwoławczy uznał twierdzenie organu pierwszej instancji jakoby przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, była okoliczność, że jest to obszar kolejowy a inwestycja nie mieści się w definicji inwestycji kolejowych. Decydujący jest bowiem fakt, że teren inwestycji (działka nr [...]) został umieszczony w załączniku nr [...] do decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury jako teren zamknięty ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał przede wszystkim na szczególny reżim terenu zamkniętego, zgodnie z cytowanym wyrokiem NSA, zaś argument, że inwestycja nie ma charakteru inwestycji kolejowej stanowi dodatkową przesłankę przemawiającą za wydaniem decyzji negatywnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka Akcyjna "M." z siedzibą w W. W skardze zarzuca rażące naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 7, 9, 11, 77 oraz 107 § 1 Kpa poprzez niewyjaśnienie i nieuzasadnienie podstaw jej rozstrzygnięcia oraz art. 138 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji uznanej przez organ odwoławczy za częściowo błędną. Wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podnosi, że organy administracji wykroczyły poza ramy uznania administracyjnego dopuszczając się dowolności interpretacyjnej. Nie wyjaśniły bowiem w jaki sposób przepis art. 9 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza zakres możliwych rodzajów inwestycji na terenie zamkniętym. W ocenie skarżącego z normy tej nie wynika automatycznie żadne ograniczenie swobody w zagospodarowaniu przestrzennym strefy terenu zamkniętego. Ograniczenie takie istnieje jedynie wówczas gdy organ je wykaże i uzasadni, orzekając w granicach uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza jej uzasadnienia. Tymczasem organy, zdaniem skarżącej strony, nie wyjaśniły dlaczego projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie można zrealizować na nieruchomości. Klauzula tajności dotycząca obiektów już zrealizowanych na terenie zamkniętym, nie zwalnia organu z obowiązku uzasadnienia spełnienia kryteriów realizacji celu terenu zamkniętego dla projektowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie bezsporna jest okoliczność, że inwestycja projektowana na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w W. stanowi teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Działka ta za teren zamknięty zastała uznana na mocy decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. zmieniającej decyzją Nr [...] tego Ministra z dnia [...] września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ml. Nr 11, poz. 72 ze zm.). Aktualnie działka ta nadal stanowi teren zamknięty na mocy decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ml. Nr 14, poz. 51 ze zm.). Została bowiem wymieniona w załączniku Nr [...] do decyzji Nr [...] pod pozycją [...]. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji (art. 4 ust. 2a) zaś organ ustalający teren zamknięty zawiadamia Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podaje klauzule tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107) zawiera katalog nieruchomości, które ze względu na sposób wykorzystywania uznaje się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Wśród tych nieruchomości wymienione są nieruchomości pod liniami kolejowymi. Powyższe uregulowania prawne wskazują, że teren zamknięty ma charakter szczególny, wymaga szczególnego reżimu z uwagi na cel jego ustanowienia jakim jest obronność i bezpieczeństwo państwa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenie zamkniętym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Na gruncie niniejszej sprawy przepisami odrębnymi są przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wspomniane już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy nie zawiera zakazu lokalizowania inwestycji na terenach zamkniętych ale wymaga by była zgodna z przepisami odrębnymi, zaś art. 60 ust. 3 stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje wojewoda. W przypadku braku zgodności z przepisami odrębnymi organ nie może wydać innego rozstrzygnięcia jak tylko odmówić ustalenia warunków zabudowy. Organy obu instancji uznały, że zamiar inwestora realizacji na terenie zamkniętym stacji gazu LPG nie da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego jakim jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi. Decyzja organu odmawiająca ustalenia warunków zabudowy ma charakter uznaniowy. To organ rozstrzyga o tym, czy projektowana inwestycja da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego czy też nie. Skarżąca Spółka zarzuca, że organy orzekające nie wyjaśniły dlaczego projektowanej inwestycji nie można zrealizować na przedmiotowej nieruchomości i że z przepisów prawa w jej ocenie nie wynikają żadne ograniczenia swobody w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru stanowiącego teren zamknięty. Zarzut ogólnikowego i lakonicznego uzasadnienia decyzji był już podnoszony w odwołaniu. Organ odwoławczy odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1075/07 stwierdził, że zarzut braku uzasadnienia w przedmiocie przyczyn ustanowienia danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa jak również braku szczegółowego badania możliwości zrealizowania inwestycji na tym terenie jest bezprzedmiotowy z uwagi na szczególny charakter tego terenu i cel jego ustanowienia. Nie można odmówić racji stanowisku organu odwoławczego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w przytoczonym wyroku NSA. NSA uznał, że jakiekolwiek dywagacje dotyczące braku uzasadnienia do traktowania danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa a także braku szczegółowego badania możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na tym terenie, do czasu wyłączenia go spod działania decyzji ustalającej teren zamknięty a w konsekwencji pozbawienia prawnego charakteru jako terenu zamkniętego są bezprzedmiotowe. O tym, czy właściwy organ (wojewoda) uwzględni wniosek inwestora decyduje uznanie organu, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. Sama nazwa teren zamknięty wskazuje, że jest to teren o charakterze szczególnym i nie może być traktowany jak teren o reżimie zwykłym. Wynika to z przepisów odrębnych, które nie tylko wymagają rejestracji tego terenu w starostwie ale nakładają klauzulę tajności na istniejącą na terenie zamkniętym zabudowę. Uznanie nieruchomości za teren zamknięty jako niezbędnej na cele obronności i bezpieczeństwa państwa w połączeniu z tajnością istniejącej na niej zabudowy oznacza niewątpliwie, że nie każda inwestycja może być w tym obszarze zrealizowana. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w kierunku czy projektowana inwestycja może być zrealizowana w tym obszarze oznaczałoby konieczność ustalenia i ujawnienia konkretnego celu na jaki w ramach obronności i bezpieczeństwa państwa nieruchomość została przeznaczona. Tymczasem status terenu zamkniętego jest równoznaczny z zakazem ujawnienia sposobu jego zagospodarowania na cele obronne i bezpieczeństwa państwa. Organ rozstrzygający wniosek inwestora nie może badać celu dla jakiego dany teren został uznany za zamknięty, jak i zasadności wydania decyzji o ustaleniu terenu zamkniętego. Względy te z reguły stanowią materię zastrzeżoną. Szczegółowe wyliczenie w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których realizacja inwestycji nie jest możliwa godziłoby w cel dla którego teren zamknięty został ustanowiony. W konsekwencji prowadziłoby to do ujawnienia celu dla którego teren ten stał się terenem zamkniętym. Stąd też wymaga podkreślenia, że przedmiotowa decyzja uznaniowa ze swej natury nie może być wyczerpująco uzasadniona przez organy orzekające w aspekcie celu dla jakiego teren zamknięty został ustanowiony. Z tego to powodu stwierdzenie organów, że projektowana inwestycja nie da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa do czasu wyłączenia nieruchomości z terenów zamkniętych, należy ocenić jako uzasadnienie prawidłowe i wystarczające (porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. II OSK 637/09). Przytoczona przez organ pierwszej instancji argumentacja, iż projektowana inwestycja nie ma charakteru infrastruktury kolejowej a na obszarze kolejowym mogą być lokalizowane linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy, nie jest argumentacją jedyną jaka organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji. Słusznie organ odwoławczy uznał, że jest to argument dodatkowy, nie przesądzający o wadliwości rozstrzygnięcia. Zasadniczą przesłanką decyzji jest ocena, że zamierzenia inwestycyjnego nie można zakwalifikować jako obiektu służącego obronności i bezpieczeństwu państwa i nie da się go pogodzić z celem dla którego teren zamknięty został ustalony. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.