II SA/Bk 786/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2011 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków p o s t a n a w i a odrzucić skargę Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w Ł. powierzył komisarzowi M. G. pełnienie obowiązków specjalisty Zespołu ds. Wykroczeń Wydziału Prewencji z dniem 01 października 2010 r. bez zmiany uposażenia. Jako podstawę prawną rozkazu wskazał art. 37 ustawy o Policji. Raportem z dnia 11 października 2010 r. M. G. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że niemożliwa była jednostronna zmiana na niekorzyść jego warunków pracy lub płacy bez zgody zarządu organizacji związkowej, której ochronie podlega. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ wskazał w piśmie z dnia 14 października 2010 r., że powierzenie obowiązków specjalisty Zespołu ds. Wykroczeń nie spowodowało niekorzystnych zmian warunków pracy i płacy funkcjonariusza. Dlatego nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Skargę na rozkaz personalny z [...] września 2010 r. złożył do sądu administracyjnego M. G. Skarżący podtrzymał zarzut o dokonaniu kwestionowanym rozkazem jednostronnej zmiany warunków służby na jego niekorzyść. Wskazał, że powierzone stanowisko specjalisty jest usytuowane niżej w hierarchii organizacyjnej dotychczas pełnionego stanowiska eksperta w Zespole Prezydialnym Kadr i Szkolenia KMP w Ł., bowiem nie podlega bezpośrednio Komendantowi Miejskiemu Policji (jak ekspert), ale Zastępcy Naczelnika Prewencji KMP. Zdaniem skarżącego powierzenie nowych obowiązków powoduje również obniżenie grupy zaszeregowania oraz faktycznie degradację służbową, bowiem nie polega na samodzielnym koordynowaniu pracowników komórki organizacyjnej Komendy, a jest funkcją wykonawczą. Niekorzystność tej zmiany obrazuje, zdaniem skarżącego, różnica w wymaganiach co do kwalifikacji i wykształcenia na obydwu stanowiskach oraz to, że stanowisko specjalisty wiąże się z dodatkową pracą w terenie. Tymczasem skarżący posiada orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające możliwość pełnienia służby wyłącznie z ograniczeniem wynikającym ze schorzenia narządu ruchu. Pełnienie funkcji eksperta wiązało się wyłącznie z wykonywaniem czynności administracyjno – biurowych. Również skarżący wywiódł administracyjny charakter stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji, obowiązek stosowania w sprawach tych funkcjonariuszy ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, której to procedury w sprawie niniejszej nie dopełniono. Wywodził także, że nie uzasadniono w sposób wyczerpujący wydanego rozkazu, a okoliczności towarzyszące jego wydaniu wskazują na możliwość dyskryminacji jego osoby w związku z przynależnością związkową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, natomiast w uzasadnieniu odpowiedzi argumentowano również za odrzuceniem skargi z uwagi na niepodleganie sprawy kognicji sądów administracyjnych. Wskazano, że powierzenie obowiązków specjalisty w Zespole ds. Wykroczeń Wydziału Prewencji było uzasadnione koniecznością zapewnienia pilnej realizacji zadań w tym Zespole, w którym wystąpiły spiętrzenia i braki kadrowe. Tryb, w jakim powierzono skarżącemu przedmiotowe obowiązki – na podstawie art. 37 ustawy o Policji – ma charakter wydania aktu wewnętrznego władczego, wynikającego z podległości służbowej policjanta, niestanowiącego decyzji administracyjnej. Zatem akt ten, jako wewnętrzny, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wskazano również na uznaniowość decyzji oraz kompetencje Komendanta Miejskiego Policji do kształtowania polityki kadrowej zapewniającej najskuteczniejsze realizowanie zadań służbowych, jak również na szeroko ukształtowaną podległość służbową i dyspozycyjność funkcjonariuszy. Wywiedziono, że na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych ten akt prawny stosuje się do policjantów jedynie odpowiednio i dlatego ustawa nie ma zastosowania do rozkazu personalnego na podstawie art. 37 ustawy o Policji, będącego aktem wewnętrznym. Również argumentowano, że nie nastąpiła zmiana miejscowości pełnienia służby, czy zmiana uposażenia, a zarówno wcześniej zajmowane stanowisko, jak i stanowisko specjalisty mają charakter wykonawczy i obydwa nie są sprzeczne z kwalifikacjami i przygotowaniem zawodowym skarżącego. Nie ma znaczenia zarzut obniżenia kategorii zaszeregowania z uwagi na jednoznaczny zapis rozkazu o braku zmiany uposażenia. Powoływane orzeczenie komisji lekarskiej zawiera przeciwwskazania do pełnienia służby na stanowisku dzielnicowego, a nie zawiera innych przeciwwskazań, w tym do pracy na innych stanowiskach. Ponadto obowiązki specjalisty wiążą się z wykonywaniem głównie zadań administracyjno – biurowych. Wskazano, że dotychczasowe stanowisko eksperta będzie powierzone pracownikowi cywilnemu, a skarżący, pełniący od 01 grudnia 2010 r. obowiązki Naczelnika Wydziału Sztabu Policji, zostanie na to stanowisko mianowany. Zdaniem organu w sprawie nie doszło do dyskryminacji skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosunek służbowy funkcjonariusza Policji ma charakter stosunku administracyjnoprawnego, charakteryzującego się podporządkowaniem i dyspozycyjnością. Przesądzone zostało w orzecznictwie sądowym, że sprawy ze stosunku służbowego normowanego ustawą z dnia 06 września 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) są rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym przez właściwe organy służby mundurowej. Jak wskazał SN w wyroku z dnia 05 września 1991 r. (I PRN 39/91, OSP 1992/5/118) nasilenie pierwiastków władczych w tych stosunkach służbowych jest tak wielkie, że regulacje z zakresu prawa pracy są mniej przydatne od regulacji administracyjnoprawnych (vide również W. Kotowski "Ustawa o Policji. Komentarz", ABC 2008, teza 1 do art. 32). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Jak wskazał tutejszy sąd w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie II SA/Bk 943/05 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) mianowanie wyżej wymienione nie jest mianowaniem w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z tych aktów prawnych istnieją zasadnicze różnice. W stosunku służbowym policjanta występuje znaczne nasilenie elementów władczych, których brak w stosunku pracy. Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (np. stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności). Te elementy w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron, a więc zasady równości podmiotów (pracownika i pracodawcy). Dlatego też stosunki służbowe funkcjonariuszy Policji mają charakter administracyjnoprawny. Przepisy ustawy o Policji przewidują następujące materialnoprawne przesłanki umożliwiające dokonanie zmiany stosunku służbowego policjanta: - w art. 36 ust. 1, 2 i 3 określono możliwość przeniesienia policjanta do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę, - w art. 37 dopuszczono możliwość powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, w ten samej miejscowości, na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, - w art. 38 ustawy przewidziano możliwość przeniesienia na niższe stanowisko. Zgodnie z art. 32 ustawy o Policji decyzje w sprawie mianowania, przenoszenia i zwalniania oraz odwołań od tych decyzji wydają przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Od decyzji w tych sprawach policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Zdaniem sądu przepis art. 32 ustawy o Policji, mimo że wymienia wprost określone decyzje zaskarżalne w trybie administracyjnym (w sprawie mianowania, przenoszenia i zwalniania funkcjonariusza), nie wyklucza wydawania decyzji administracyjnych również w innych przypadkach dotyczących tego stosunku służbowego i z niego wynikających. Niedopuszczalna jest zatem taka interpretacja art. 32 ustawy o Policji, będąca wynikiem wnioskowania a contrario z jego treści, w oparciu o którą czynności niewymienione w tym przepisie (a więc także rozstrzygnięcie przełożonego na podstawie art. 37 ustawy o Policji o okresowym powierzeniu innych obowiązków) nie wymagają wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem sądu administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego policjanta wymaga dopuszczenia drogi administracyjnoprawnej dla wszelkich roszczeń z tego stosunku wynikających. Oznacza to, że w sprawie o powierzenie policjantowi na podstawie art. 37 ustawy o Policji pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku powinna być wydana decyzja administracyjna, podlegająca kontroli instancyjnej przy odpowiednim zastosowaniu art. 32 tej ustawy, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dopuszczenie rozstrzygnięcia decyzją zależy nie tyle od wskazania w ustawie decyzji jako właściwej formy załatwienia sprawy, ale od wskazania w ustawie materialnoprawnych kryteriów jej wydania, przesłanek konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego umożliwiających jej późniejszą kontrolę. Niewątpliwie stosowanie art. 37 ustawy o Policji zmierza do prowadzenia odpowiedniej polityki kadrowej kierownictwa Policji i słuszność tej polityki - z punktu widzenia określonych założeń co do potrzeby obsady poszczególnych stanowisk i potrzeby ewentualnych przesunięć kadrowych - wymyka się spod kontroli sądu (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.10.2010 r., II SA/Wa 890/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast istnieje możliwość oceny legalności decyzji o powierzeniu pełnienia obowiązków z punktu widzenia przesłanek normatywnych wynikających z art. 37 ustawy o Policji tj. okresu powierzenia pełnienia obowiązków, który nie może przekraczać 12 miesięcy, zachowania uposażenia, braku dokonania zmiany miejscowości pełnienia służby. Oznacza to, że mimo iż ustawa expressis verbis nie stanowi o decyzji w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych, to jednocześnie nie istnieje w rozpoznawanym przypadku przeszkoda do jej wydania przez właściwego kierownika jednostki organizacyjnej Policji. Charakter stosunku służbowego policjanta, a zwłaszcza treść art. 32, 36, 37 i 38 ustawy o Policji wykładanych celowościowo i systemowo wskazują nawet na istnienie takiego obowiązku. Tylko taka interpretacja tych przepisów, a więc w kierunku umożliwienia skorzystania policjantowi z prawa do sądu po ostatecznym rozstrzygnięciu jego sprawy w postępowaniu administracyjnym, stanowi realizację zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W sprawie niniejszej zaskarżono rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji o powierzeniu skarżącemu pełnienia innych obowiązków służbowych. Zdaniem sądu przedmiotowy rozkaz zawiera wszystkie cztery podstawowe (minimalne) elementy umożliwiające uznanie, że stanowi on w istocie decyzję administracyjną. Dla przyjęcia takiej formy rozstrzygnięcia wymagane są obligatoryjnie: wskazanie organu, strony, rozstrzygnięcia oraz osoby wydającej decyzję (vide M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2010, tezy do art. 104 Kpa). W spornym rozkazie wskazano organ – Komendanta Miejskiego Policji, stronę – skarżącego, rozstrzygnięcie – powierzenie pełnienia obowiązków. Ponadto rozkaz jest zaopatrzony w podpis osoby piastującej funkcję organu. Należało zatem uznać, że stanowi on decyzję administracyjną organu I instancji. Jak wyżej wskazano, w przypadku rozstrzygnięć wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszowi na podstawie art. 32 ustawy o Policji przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji (w przypadku decyzji wydanej przez Komendanta Miejskiego – do Komendanta Wojewódzkiego Policji), a dopiero później tj. po wyczerpaniu drogi administracyjnej - skarga do sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej tryb administracyjny nie został jednak prawidłowo wyczerpany, a sprawa nie zakończyła się ostateczną decyzją organu odwoławczego. Organ I instancji nie pouczył strony o prawie wniesienia odwołania. Funkcjonariusz złożył natomiast na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ I instancji powinien potraktować wezwanie jak odwołanie, bowiem wymogi prawne takiego środka zaskarżenia spełniało: zawierało niezadowolenie strony z wydanej decyzji oraz wpłynęło w terminie czternastodniowym od jej doręczenia, co nastąpiło 30 września 2010 r. (art. 128 § 1 i art. 129 § 1 i § 2 Kpa). Wobec niewypełnienia obowiązków przez organ I instancji (nieprzesłania odwołania do organu wyższej instancji), faktycznie skargę złożono na decyzję pierwszoinstancyjną i bez zakończenia procedury administracyjnej decyzją ostateczną odwoławczą. Dlatego podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W zaistniałej sytuacji na etapie administracyjnym pozostaje zatem do merytorycznego załatwienia odwołanie (pismo z dnia 11 października 2010 r. zatytułowane "Raport") podlegające rozpoznaniu przez organ II instancji, chyba że skarżący je wycofa (art. 137 Kpa), co powinno prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego przez organ właściwy do jego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.