VII SA/Wa 2040/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] na decyzję Prezesa ZUS w [...] Oddział ZUS w [...] [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1,w zw. z art. 157 § 3, art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a., w zw. z art. 83a ust. 2, art. 66 ust. 5 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) dalej u.s.u.s. - po rozpatrzeniu wniosku Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] ponownie stwierdzającej wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno rentowe, chorobowe, wypadkowe i zdrowotne dla ubezpieczonej J.M. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2010r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który ustala reguły postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS, decyzje ostateczne Zakładu od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego Sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. i ponownie stwierdził wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno-rentowe, chorobowe, wypadkowe i zdrowotne dla ubezpieczonej J.M. Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wpłynął wniosek Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Od decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. zostało również wniesione odwołanie do sądu powszechnego, co stanowi w ocenie Prezesa ZUS przeszkodę procesową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Organ podkreślił, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowała w art. 83a ust. 2 instytucję stwierdzenia nieważności odmiennie od regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego, ograniczając możliwość wszczynania postępowania do działania organu z urzędu oraz w okolicznościach, gdy nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu. Z treści wskazanego przepisu można wywieść, że nie wynik postępowania odwoławczego toczącego się przed sądem powszechnym, ale samo jego wszczęcie poprzez wniesienie odwołania uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, również z urzędu. Oznacza to, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] z dnia [...] stycznia 2010r. jest niedopuszczalne i brak jest podstaw do wszczęcia takiego postępowania. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości. Strona skarżąca zarzuciła: - obrazę prawa procesowego polegającą na uchyleniu decyzji dotychczasowej z obrazą art. 155 k.p.a., ponieważ nie zachodziły przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji w tym przepisie przewidziane; - obrazę prawa przez ponowne wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, a w konsekwencji doprowadzenie do kwalifikowanej wadliwości tej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.); - obrazę art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 180 k.p.a. przez przyjęcie, iż przepis ten ogranicza uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy doczynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. Strona skarżąca wskazała, że ZUS wydał dwie decyzje w tej samej sprawie. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż decyzja wcześniejsza, tj. z dnia [...] czerwca 2009r. została uchylona decyzją późniejszą, tj. z dnia [...] stycznia 2010r., ponieważ stało się to bez podstawy prawnej i z oczywistym naruszeniem art. 155 k.p.a. Z treści art. 180 k.p.a. wynika, że do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania. Zasadą jest zatem stosowanie przez ZUS przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wyjątkiem jest stosowanie innych regulacji. Skarżąca powołując się na orzecznictwo wskazała, że przepis art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ograniczył uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. Z treści tej normy prawnej nie można wyinterpretować jednak ograniczeń w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, przyznanych stronie postępowania z mocy art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 180 k.p.a. (LEX nr 471161). Podniosła, iż w uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że w postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem odwołania, nie podlegają ocenie wady postępowania administracyjnego, a więc przedmiotem oceny sądu nie są naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych obejmuje swym zakresem ustalenie wad wynikających z naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że w stosunku do decyzji obarczonej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w treści art. 156 § 1 k.p.a. koniecznym jest wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skarżąca powołała się również na podobny pogląd zawarty w innym wyroku z dnia 5 września 2008r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VI SA/Wa 816/08, w którym stwierdzono, że "postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych obejmuje swym zakresem ustalenie wad wynikających z naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc przedmiotem oceny sądu nie są naruszenia przepisów k.p.a. Tryb odwoławczy nie może być zatem utożsamiany z trybem nadzwyczajnym określonym w art. 158 k.p.a. ani też skorzystania przez stronę z możliwości wzruszenia decyzji w tym trybie nie wyklucza". (LEX nr 522483). W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności należało poddać analizie kwestię właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Niezależnie bowiem od tego, że w odpowiedzi na skargę organu zawarto alternatywny wniosek albo o odrzucenie skargi ze względu na niewłaściwość rzeczową sądu administracyjnego, albo o oddalenie skargi, Sąd z urzędu bada swoją właściwość. Na mocy art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, jak stanowi § 2 pkt 1 p.p.s.a obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W art. 123 u.s.u.s. ustawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Art. 83a ust. 2, który obok art. 65 ust. 5 i art. 123 u.s.u.s., powołany został jako podstawa prawna decyzji kontrolowanej obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, w której Prezes ZUS, po rozpoznaniu sprawy w dwóch instancjach, powołując się na art. 123 i wskazane wyżej przepisy u.s.u.s. odmówił - w drodze decyzji administracyjnej - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. przez Inspektorat ZUS w [...]. Decyzja wydana przez Prezesa ZUS ma zatem charakter formalny, w tym znaczeniu, iż nie wypowiada się, czy decyzja odnosząca się do wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zmieniona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. była wadliwa materialnie, nie ocenia zatem, czy wystąpiła któraś z przesłanek nieważności i czy decyzja ta powinna zostać usunięta z obrotu prawnego na podstawie art. 156 k.p.a., lecz stwierdza, że istnieje przeszkoda procesowa do tego, aby postępowanie takie mogło się w ogóle toczyć, wskazując, że postępowanie może zainicjować tylko ZUS z urzędu. Do rozpatrzenia skargi na akt administracyjny, wydany w oparciu o przepisy k.p.a, do stosowania których odsyła art. 123 u.s.u.s. i która to ustawa nie stanowi w tym względzie inaczej (tj. nie wskazano w niej sądu powszechnego jako właściwego do rozpoznania sprawy), właściwy jest sąd administracyjny, a nie sąd powszechny. Z powyższych względów wniosek o odrzucenie skargi zawarty w odpowiedzi Prezesa ZUS na skargę nie mógł zostać uwzględniony. Podzielić jednakże należało argumenty tego organu wywiedzione za oddaleniem skargi. Podniesiono bowiem, że ust. 2 art. 83a u.s.u.s. stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, wyłącznie z urzędu. Zdaniem Prezesa ZUS, za taką zawężającą wykładnią przepisu opowiedziała się większość orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, jak i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I UK 109/09, stanęły na stanowisku, że przepis art. 83a ust. 2 pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Dalej jeszcze poszedł w wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, dochodząc do wniosku, że omawiana konstrukcja prawna wyklucza zastosowanie art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego pogląd ten jest trafny, gdyż przemawia za nim istotny argument wykluczenia poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej, a także skutków kolizji pomiędzy tymi postępowaniami. Nie ma też zdaniem Sądu Wojewódzkiego dostatecznego powodu, aby tak ukształtowany podział właściwości pomiędzy sądem powszechnym i administracyjnym, wywodzący się z wykładni językowej i systemowej, a odnoszący się do możliwości zainicjowania przez stronę postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s., miał ulegać zmianie w sytuacji, w której nie zostało złożone odwołanie od decyzji do sądu powszechnego. Przemawia za taką wykładnią argument wynikający z porównania inicjatyw związanych z wszczęciem postępowań, o których mowa w ust. 1 i 2 omawianego przepisu. O ile bowiem w ust. 1 tego przepisu ustawodawca wprost stwierdził, że prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, to w ust. 2 tego samego przepisu w kwestii złożenia wniosku inicjującego opisane tam postępowanie przez stronę milczy, wyraźnie wskazując tylko możliwość wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Uwzględniając zatem racjonalność ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, iż w ramach tego samego przepisu, w jego kolejnych jednostkach redakcyjnych, ustawodawca inaczej wyrażał wolę związaną z inicjowaniem postępowań. Z tych względów nie mógł zostać uznany za trafny zarzut skargi odnoszący się do możliwości zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przez stronę. Na marginesie dodać można, że w sytuacji, w której przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do zainicjowania postępowania administracyjnego przez podmiot, który domaga się kontroli decyzji w postępowaniach nadzwyczajnych, a organ odmawia wszczęcia takiego postępowania, ani nie podejmuje oczekiwanych działań z urzędu, podmiot taki może wykorzystać regulacje zawarte w art. 184-186 k.p.a. Wobec braku podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji, skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).