VII SA/Wa 2048/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. na decyzję Prezesa ZUS w W. Oddział ZUS w P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 83 a ust. 2 i art. 66 ust. 5, 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.), zw. dalej u.s.u.s. oraz art. 157 § 3 i art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] dotyczącej G. B. , ul. [...] , [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezes wyjaśnił, że na podstawie zebranego materiału w sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i ponownie stwierdził wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno, rentowe, chorobowe, wypadkowe i zdrowotne dla ubezpieczonego G. B., od której to decyzji zostało złożone odwołanie do Sądu. Prezes wyjaśnił dalej, że w dniu 22 kwietnia 2010 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. wpłynął wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Prezes powołał przepis art. 123 u.s.u.s. zgodnie z którym w sprawach nie uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej oraz art. 180 k.p.a., który również stanowi, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a, chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie toczącej się na skutek wniesionego odwołania postępowanie przed sądem powszechnym, jest przeszkodą procesową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Dalej Prezes wskazał na art. 83a ust. 2 u.s.u.s., który ustala reguły postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego Sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym, poniósł, iż to nie wynik postępowania odwoławczego, ale samo jego wszczęcie poprzez wniesienie odwołania uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, również z urzędu. Ze względu na to, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowała w art. 83 a ust. 2 instytucję stwierdzenia nieważności odmiennie od regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego, ograniczając możliwość wszczynania postępowania do działania organu z urzędu oraz w okolicznościach, gdy nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, tym samym, w ocenia Prezesa, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. W dniu 2 sierpnia 2010 r. wpłynął wniosek Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca zarzucił, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczącej ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne powinien zostać merytorycznie rozpoznany, ponieważ odpowiada wymogom art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], w związku z ww. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a w związku z art. 83 a ust. 2 , art. 66 ust. 5 i art. 123 u.s.u.s. oraz art. 157 § 3, art. 180 k.p.a Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Prezes wskazał, że od wydanej decyzji dotyczącej ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zostało wniesione odwołanie do sądu, co stanowi przeszkodę procesową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Tym samym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji było bezprzedmiotowe i brak było podstaw do wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że za taką argumentacją przemawia wyraźnie treść art. 83 a u.s.u.s., który zakazuje Zakładowi unieważniania decyzji, od których wniesiono odwołanie do sądu powszechnego. Biorąc pod uwagę fakt, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowała w art. 83 a ust. 2 instytucję stwierdzenia nieważności odmiennie od regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego, ograniczając możliwość wszczynania postępowania do działania organu z urzędu oraz w okolicznościach, gdy nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, tym samym, nie wynik postępowania odwoławczego, ale samo jego wszczęcie poprzez wniesienie odwołania uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, również z urzędu. W związku z tym podkreślono, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: a) obrazę prawa procesowego polegającą na uchyleniu decyzji dotychczasowej z obrazą art. 155 k.p.a, ponieważ nie zachodziły okoliczności umożliwiające uchylenie decyzji, w tym przepisie przewidziane i w związku z tym nastąpiło, zdaniem skarżącego, wydanie nieważnej decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a; b) obrazę prawa procesowego przez wydanie drugiej decyzji dotyczącej tej samej sprawy w związku z bezpodstawnym uchyleniem decyzji wcześniejszej i tym samym wydanie decyzji nowej z naruszeniem prawa przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a, zgodnie z którym nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. c) obrazę art. 83 a ust. 2 u.s.u.s. w związku z art. 157 § 2 k.p.a oraz art. 180 k.p.a przez przyjęcie, iż przepis ten ogranicza uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie przedmiotowa decyzja został wydana z oczywistym naruszeniem reguł postępowania administracyjnego, a mianowicie w punkcie I , uchylającym decyzję dotychczasową z obrazą art. 155 k.p.a i w związku z tym, zdaniem skarżącego, nieważną z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a , a w części rozstrzygającej z naruszeniem prawa przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a, zgodnie z którym nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, który to przypadek, zdaniem skarżącego zachodzi w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez radcę prawnego B. K., wniósł o jej odrzucenie lub o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, iż w sprawie mogą zachodzić przesłanki do odrzucenia skargi jako wniesionej do sądu nieuprawnionego do rozstrzygania w sprawie, co stanowi, jego zdaniem, przesłankę odrzucenia skargi z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Organ wskazał przy tym na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie VI SA/Wa 810/08, w którym Sąd wskazał, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów, sady administracyjne właściwe są wyłącznie w zakresie kontroli decyzji administracyjnych organów rentowych, o których mowa w art. 84 ust. 4 u.s.u.s, a od decyzji , o których mowa w art. 83 a u.s.u.s przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego i bez znaczenia jest okoliczność, że jako tryb właściwy do unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami k.p.a. Zdaniem organu, ze względu na to, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. została oparta na treści przepisu art. 83 a ust. 2 u.su.s, który uprawnia wzruszenie decyzji w drodze stwierdzenia jej nieważności na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w odniesieniu do decyzji ostatecznych zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego Sądu i tylko z urzędu przez Zakład. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w P. z dnia [...] stycznia 2010r., którą ponownie stwierdzono wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno rentowe, chorobowe, wypadkowe i zdrowotne. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Według natomiast art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 kpa organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na powołanej podstawie jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, lub też że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte na wniosek strony z uwagi na zapis w ustawie. W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych są prawidłowe. Zgodnie z art. 180 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. I tak stosownie do treści art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 123 ww. ustawy sprawach nie uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jak wynika z akt sprawy od decyzji ustalającej podstawę wymiaru składki zostało złożone odwołanie do sądu powszechnego, co wypełniło przesłankę określoną w art. 83a ust. 2 ww. ustawy. Ponadto z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż decyzje ostateczne mogą zostać uchylone, zmienione lub unieważnione, wyłącznie z urzędu. Za taką zawężającą wykładnią przepisu opowiedziała się większość orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, jak i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I UK 109/09, stanęły na stanowisku, że przepis art. 83a ust. 2 pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Dalej jeszcze poszedł w wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, dochodząc do wniosku, że omawiana konstrukcja prawna wyklucza zastosowanie art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego pogląd ten jest trafny, gdyż przemawia za nim istotny argument wykluczenia poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej, a także skutków kolizji pomiędzy tymi postępowaniami. Nie ma też zdaniem Sądu Wojewódzkiego dostatecznego powodu, aby tak ukształtowany podział właściwości pomiędzy sądem powszechnym i administracyjnym, wywodzący się z wykładni językowej i systemowej, a odnoszący się do możliwości zainicjowania przez stronę postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s., miał ulegać zmianie w sytuacji, w której nie zostało złożone odwołanie od decyzji do sądu powszechnego. Przemawia za taką wykładnią argument wynikający z porównania inicjatyw związanych z wszczęciem postępowań, o których mowa w ust. 1 i 2 omawianego przepisu. O ile bowiem w ust. 1 tego przepisu ustawodawca wprost stwierdził, że prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, to w ust. 2 tego samego przepisu w kwestii złożenia wniosku inicjującego opisane tam postępowanie przez stronę milczy, wyraźnie wskazując tylko możliwość wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, iż w ramach tego samego przepisu, w jego kolejnych jednostkach redakcyjnych, ustawodawca inaczej wyrażał wolę związaną z inicjowaniem postępowań. Z tych względów nie mógł zostać uznany za trafny zarzut skargi odnoszący się do możliwości zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przez stronę. Na marginesie dodać można, że w sytuacji, w której przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do zainicjowania postępowania administracyjnego przez podmiot, który domaga się kontroli decyzji w postępowaniach nadzwyczajnych, a organ odmawia wszczęcia takiego postępowania, ani nie podejmuje oczekiwanych działań z urzędu, podmiot taki może wykorzystać regulacje zawarte w art. 184-186 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.