I SA/Wa 1539/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej S. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. L., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość leśną o pow. [...] ha położoną we wsi S. gm. Ł., wywłaszczoną od spadkobierców W. L. na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1951r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. S. L. skierowała do Starosty P. podanie z dnia 5 października 2006 r. o rozpatrzenie wniosku H. L. z 12 maja 1970 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość leśną o pow. [...] ha położoną we wsi S. gm. Ł., wywłaszczoną od spadkobierców W. L. na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1951r., nr [...]. Starosta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Od powyższej decyzji S. L. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie spawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona w granicach gromady S. J. o pow. [...] ha została zabrana przez okupanta niemieckiego, a następnie po zakończeniu wojny 1939 – 1945 r. wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa - Rejon Lasów Państwowych w S. na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [..] stycznia 1951 r., nr [...], sprostowanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 1970 r., nr [...]. Wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców W. L. nastąpiło w trybie art. 1 i 2 pkt 1 lit. e dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 i Nr 67, poz. 527) oraz na podstawie rozporządzenia - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym z dnia 24 września 1934 r. (Dz. U. R. P Nr 86, poz. 776). Ówcześnie obowiązujące przepisy przewidywały odrębne ustalenie odszkodowania na wniosek osoby wywłaszczonej złożony w ciągu 3 miesięcy od daty doręczenia ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu. Wojewoda ustalił, że w aktach sprawy znajdują się wytyczne Ministra Rolnictwa skierowane do Przewodniczącego PWRN w W., że w odniesieniu do rolników, którzy nie otrzymali odszkodowania w naturze lub w gotówce, należało przyjąć zasadę, że odszkodowanie można wypłacić tylko rolnikom prowadzącym bezpośrednio gospodarstwo rolne. Rozliczeniem nie należało obejmować osób, które przeniosły się do miast i nie miały związku z bezpośrednią produkcją rolną. Na tej podstawie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w W. powiadomiło Prezydium PRN w G., że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku H. L. o przyznanie odszkodowania. Prezydium PRN w G. uwzględniając niniejsze wytyczne uznało, że H. L. odszkodowanie takie nie przysługuje. Organ podał, że zgodnie art. 129 ust. 5 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1)w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wojewoda - powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne -stwierdził, iż przepisu art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, a zatem do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie lub przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Zdaniem Wojewody, skoro ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., a żaden jej przepis nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 na wzór art. 216 tej ustawy, to w zakresie ustalania odszkodowań ma ona zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od tej daty. Tymczasem nieruchomość położona w S. o pow. [...] ha została przejęta na podstawie orzeczenia z dnia [...] stycznia 1951 r., a więc daleko przed dniem 1 stycznia 1998 r. Zatem z braku materialnoprawnych podstaw orzekania, postępowanie w zakresie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Odnosząc się do kwestii zgłoszonej przez skarżącą, dotyczącą kontynuacji sprawy ustalenia odszkodowania z wniosku H. L. z 1970 r. pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, że w aktach brak jest wniosku z dnia 12 maja 1970 r., a strona również nie przedstawiła kopii takiego wniosku. Organ zauważył, że wywłaszczenie nastąpiło na podstawie nieobowiązujących już przepisów wywłaszczeniowych. Wojewoda uznał, że sprawa została zakończona nie przyznaniem prawa do odszkodowania. Wojewoda zauważył, że Starosta P., uznając, iż sprawa załatwienia wniosku H. L. została zakończona, stwierdził, iż wniosek S. L. nie znajduje podstaw materialnych do jego rozpatrzenia. Nie daje bowiem do tego podstaw obecnie obowiązujące prawo materialne, jak również fakt, iż sprawa została zakończona przez Prezydium nie przyznaniem prawa do odszkodowania. Wobec tego – zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania i nie naruszył przepisów Kpa poprzez niewyjaśnienie materiału dowodowego, czy dokonanie rażąco błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak też nie naruszył prawa materialnego - nieaktualnego już dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] S. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty P. umarzającej postępowanie, pomimo braku podstaw do umorzenia postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa polegające na niezasadnym zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa polegające na dokonaniu rażąco błędnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie; 4) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 4 pkt 6 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r., a w konsekwencji nieustalenie i niewypłacenie wnioskodawczyni odszkodowania. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit c w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. również w całości; 2) zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W przypadku nie uwzględnienia tych wniosków, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit c w zw. z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wbrew temu co twierdzą organy postępowanie administracyjne o ustalenie i wypłatę odszkodowania wszczęte wnioskiem poprzedniczki prawnej skarżącej, o którym mowa w piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 11 sierpnia 1970 r., nie zostało zakończone. Skutek w postaci zakończenia postępowania administracyjnego mogła by bowiem wywołać jedynie ostateczna decyzja administracyjna. Wspomniane pismo z dnia 11 sierpnia 1970 r. nie jest decyzją, co przesądził wynik postępowania o stwierdzenie jego nieważności zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] Ministra Budownictwa. Organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zawartej w piśmie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1970 r. wskazując, że żądanie wnioskodawczyni nie dotyczyło decyzji administracyjnej, ale pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej skierowanego do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, w którym wydział ustosunkował się do stanowiska Komisji do spraw Ustalania Odszkodowań przy tamtejszym Prezydium oraz przekazał zalecenie do dalszego postępowania. Decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] września 2007 r., nr [...]. Nie ma zatem wątpliwości, iż w sposób ostateczny zostało potwierdzone, że postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowanie nie zostało zakończone, gdyż nie wydano w nim żadnej decyzji administracyjnej. Skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji pominęły argumenty zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008 r. wydanym w sprawie ze skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury o sygn. akt I SAB/Wa 100/08, w którego uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 12 maja 1970 r. H. L. wystąpiła do Komisji do Spraw Ustalenia Odszkodowań przy Prezydium Rady Narodowej w G. o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] ha, położoną we wsi S. gmina Ł. W ocenie Sądu postępowanie organu w niniejszej sprawie w pełni uzasadnia przyjęcie, iż skarga jest zasadna. Wniosek z dnia 12 maja 1970 r. nie został przez Ministra Infrastruktury rozpoznany. Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało w całej rozciągłości podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 155/09. Zdaniem skarżącej, w sytuacji, w której wniosek strony nie został rozstrzygnięty do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami do jego rozstrzygnięcia stosuje się wszystkie przepisy tej ustawy, w tym również art. 129 ust. 5, na co wskazuje stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 650/08 r. Sprawa rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny była niemal identyczna z niniejszą sprawą, albowiem także w sprawie rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie doszło do zakończenia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W ocenie skarżącej, powoływanie się przez Wojewodę [...] na to, że w aktach sprawy brakuje wniosku z dnia 12 maja 1970 r., a strona nie przedstawiła jego kopii, należy traktować jedynie w kategorii nieporozumienia. Oczywiste jest bowiem, że rolą organu administracji publicznej, także drugiej instancji jest wszechstronne gromadzenie i ocenianie wszelkiego materiału dowodowego, a nie dokonywanie stwierdzeń, że w aktach sprawy brakuje jakiegoś dowodu, lub strona go organowi nie przedłożyła. O tym, że wniosek z dnia 12 maja 1970 r. niewątpliwie istniał lub nadal istnieje oraz iż był to wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania świadczy to, że do wniosku tego odnosi się bezpośrednio wspominane pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gostyninie Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1970 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość leśną o pow. [...] ha położoną we wsi S. gm. Ł., wywłaszczoną od spadkobierców W. L. na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1951r., nr [...]. Nie można zgodzić się z Wojewodą [...], że w niniejszej sprawie brak wniosku o odszkodowanie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 6 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Z pisma Starosty P. z dnia [...] lipca 2001 r. wynika, że pisemny wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość składała H. L. w dniu 12 maja 1970 r. do Komisji do Spraw Ustalenia Odszkodowań przy PPRN w G. Fakt złożenia tego wniosku potwierdza również pismo PWRN w Warszawie z dnia 11 sierpnia 1970 r. skierowane do PPRN w G., gdzie mowa jest m.in. o wniosku H. L. o odszkodowanie oraz wykaz sporządzony przez Komisję do Spraw Ustalenia Odszkodowań przy PPRN w G., dotyczący zgłoszonych na piśmie roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczenie dokonane w latach 1950-1951, gdzie pod pozycją nr [...] wymieniona jest H. L. i jej wniosek z dnia 8 maja 1970 r. złożony organowi w dniu 12 maja 1970 r. Skoro zatem przedmiotowy wniosek był złożony do organu, a w toku postępowania wniosek ten zaginął to – mając na uwadze działanie w słusznym interesie strony, zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organu (art. 7 i 8 Kpa) oraz brak w Kpa przepisów regulujących procedurę odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt (ich części) – Wojewoda [...] winien uznać, że ów wniosek został złożony i wszczął postępowanie odszkodowawcze. Na konieczność rozpoznania przez organ wniosku z dnia 12 maja 1970 r. wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 100/08. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody [...], że wniosek H. L. został już rozpoznany co do istoty. Za rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa nie może być uznane pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 1970 r., nr [...], ponieważ stanowi ono wewnętrzną negatywną opinię na temat m.in. wniosku o odszkodowanie H. L., skierowaną do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. W aktach sprawy brak zaś decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę odszkodowawczą. Zdaniem Sądu, błędny jest pogląd organów, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro wniosek odszkodowawczy H. L. popierany obecnie przez S. L. nie został rozpoznany przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami to zgodnie z art. 233 powinien być załatwiony na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Obecnie obowiązujący przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn umożliwia przyznanie odszkodowania, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ rozpoznający sprawę o odszkodowanie musi uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Sąd zwraca uwagę, że powyższy przepis wprowadzono po to, aby dostosować przepisy ugn o wywłaszczeniu i odszkodowaniu do regulacji konstytucyjnej zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn obejmuje swym zakresem sprawy o charakterze wywłaszczeniowym, gdzie nie przyznano odszkodowania bądź na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części odszkodowawczej kwestia odszkodowawcza musi być ponownie załatwiona. W przepisie tym brak cenzury czasowej, co do jego stosowania. Przyjęcie założenia, iż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do spraw zainicjowanych po jego wejściu w życie sprowadziło by art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn do regulacji o znaczeniu marginalnym, ponieważ w sprawach wywłaszczeniowych prowadzonych po dniu 22 września 2004 r. na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie pociąga za sobą jednoczesne ustalenie odszkodowania (art. 129 ust. 1 ugn). Na możliwość zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn do spraw gdzie pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. zwraca też uwagę orzecznictwo NSA (sprawy o sygn. akt I OSK 1092/08, I OSK 1111/08, I OW 164/10). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzja Starosty P. z dnia z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 Kpa a decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, a naruszenia te były istotne i mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta P. zastosuje się do zaprezentowanej w niniejszym wyroku oceny prawnej i rozpozna wniosek H. L. z dnia 12 maja 1970 r. o odszkodowanie za nieruchomość leśną o pow. [...] ha położoną we wsi S. gm. Ł., wywłaszczoną na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1951 r., nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji O zwrocie należnych skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).