I SA/Sz 35/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Anna Świątek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi "I. Spółka z o.o." Spółka komandytowa w Ś. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej w ramach konkursu Nr RPOWZ/1.1.1/Schemat A/2010/1 1. uwzględnia skargę i stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, 2. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r., nr [...] Wydział Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z.poinformowała "I.Spółkę z o.o." Spółkę komandytową, iż złożony przez Spółkę wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Wdrożenie nowoczesnego procesu wytwarzania i podniesienie produktywności opakowań IML dla potrzeb przetwórstwa mleczarskiego w zakładzie "I. sp. z o.o." Spółka komandytowa" w Ś." przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej (środowiskowej, ekonomiczno-finansowej, merytoryczno technicznej). Wyjaśniono, iż wniosek uzyskał wynik [...] maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Wydział Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z. poinformował, że projekt strony z uwagi na ograniczoną ilość dostępnych środków w naborze został decyzją Zarządu Województwa umieszczony na liście rezerwowej. Realizacja projektu uzależniona będzie zatem od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków. W piśmie nie pouczono, że stronie przysługuje prawo złożenia protestu. "I. Spółka z o.o." Spółka komandytowa w związku z otrzymaną informacją pismem z dnia [...] r. złożyła do Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z. protest dotyczący dokonanej oceny projektu, w konsekwencji czego projekt ten nie uzyskał dofinansowania a został umieszczony na liście rezerwowej. W proteście tym zarzuciła, że ocena złożonego wniosku nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Podniosła zarzuty dotyczące oceny wniosku przez ekspertów i braku właściwego uzasadnienia do przyznanej punktacji odnośnie poszczególnych kryteriów. W odpowiedzi na złożony protest "I. Spółka z o.o." Spółka komandytowa uzyskała pisemną informację z dnia [...] r., nr[...] , sporządzoną przez Wydział Zarządzania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z. o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, z której wynikało, iż zdaniem organu po przeanalizowaniu protestu, dokumentacji aplikacyjnej wraz z załącznikami i dokumentacji Wydziału Wdrażania RPO WZ rozpatrzenie protestu Wnioskodawcy w ustalonym stanie faktycznym jest niemożliwe zarówno z punktu widzenia systemu realizacji systemu RPO WZ na lata 2007-2013 jak i ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dalej wskazano, że faktycznie informacja o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej w istocie jest informacją negatywną dla Wnioskodawcy ale nie jest jednak informacją o negatywnej ocenie projektu a tylko dla takiego rodzaju informacji została ustawowo zastrzeżona możliwość wniesienia środków odwoławczych. Jako podstawę udzielonej informacji Wydział Zarządzania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z.wskazał przepis art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712). W dniu 14 stycznia 2011 r. "I. Spółka z o.o." Spółka komandytowa złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na pismo z dnia[...] ., w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i zarzuciła istotne naruszenie przepisów prawa : 1. art. 30 a ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że pozytywnie ocenionym projektem jest tylko taki projekt, który przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny projektu przewidziane w systemie realizacji programu (ocena merytoryczna), 2. art. 30 b ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że negatywna ocena projektu, to tylko taka ocena, która wynika z niespełnienia przez projekt skarżącego, któregokolwiek etapu (kryteriów) oceny projektu przewidzianego w systemie realizacji programu (ocena merytoryczna projektu), 3. art. 30 b ust. 5 ustawy, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, 4. art. 30 b ust. 1 i ust. 2, art. 5 pkt 11, art. 35 ust. 3 pkt 11 ustawy i przepisów rozdziału 2.1 pkt 1-3 wytycznych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 11 sierpnia 2009 r. w zw. z przepisami rozdziału 4.4. Wytycznych dla Wnioskodawców ubiegających się dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. na lata 2007-2013 Oś priorytetowa 1 Gospodarka-Innowacje-Technologie Działanie 1.1 Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez innowacyjne inwestycje Poddziałanie 1.1.1. Inwestycje w mikroprzedsiębiorstwa Schemat A Nr konkursu RPOWZ/1.1/Schemat A/2010/1 poprzez pozbawienie skarżącej złożenia środka odwoławczego od negatywnej oceny projektu wskutek nieodpowiadającego przepisom prawa określenia i zastosowania przesłanek do wniesienia środka odwoławczego przewidzianego w ramach systemu realizacji programu. I wniosła o: - stwierdzenie przez Sąd iż ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, - przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie rozpoznania protestu z dnia [...] r., - zasadzenie od zaskarżonego organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, - przeprowadzenie wskazanych w niniejszym piśmie dowodów. W uzasadnieniu skargi podniosła, że naruszenia wskazanych przepisów spowodowało pozbawienie skarżącej prawa do wniesienia środka odwoławczego od negatywnej oceny projektu a to z kolei doprowadziło do nie uzyskania wnioskowanego dofinansowania. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca, dokonała wykładni wskazanych przepisów, wzmacniając argumentację orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie m.in. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 371/10. W odpowiedzi na skargę organ, przedstawiając stan sprawy, wniósł o odrzucenie skargi podtrzymując stanowisko co do braku środków zaskarżenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wprawdzie pismem z dnia [...] r. organ pozostawił protest bez rozpatrzenia, powołując się na art. 30b ust. 1 ustawy, protest ten został jednak wniesiony, czyli strona wypełniła ciążący na niej obowiązek wyczerpania procedury odwoławczej w administracyjnym toku instancji. Należy zauważyć, iż pozostawienie protestu bez rozpatrzenia (art. 30b ust. 5 ustawy) jest formalnym rozstrzygnięciem w sprawie pisma złożonego przez stronę postępowania. Wobec tego może być potraktowane jako negatywny wynik procedury odwoławczej i jako taki być zaskarżony do sądu (art. 30c ust. 1 ustawy). Czym innym jest bowiem negatywna ocena projektu, która jest przedmiotem środka odwoławczego, a czym innym negatywny wynik postępowania odwoławczego, który podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zauważyć należy, iż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie definiuje wprost pozytywnej ani negatywnej oceny projektu. Posiłkując się jednak wykładnią gramatyczną oraz systemową Sąd uznał, że przez "pozytywną ocenę projektu", uniemożliwiającą stronie wniesienie środków odwoławczych, należy rozumieć takie zakończenie procedury wyboru projektu, które jest równoznaczne ze skierowaniem projektu do dofinansowania. Ocena pozytywna będzie zatem przeciwieństwem negatywnej oceny, którą jest taka ocena (lub dany jej etap), której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny bądź do dofinansowania. Chodzi bowiem o negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy. Celem złożenia wniosku jest uzyskanie przez wnioskodawcę środków pieniężnych, a zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca środków pieniężnych nie otrzymał, trudno jest oceniać końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Za taką interpretacją pojęcia oceny pozytywnej przemawia treść art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika wprost, że umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Dopiero tak zweryfikowany wniosek daje stronie podstawy do ubiegania się o zawarcie umowy o dofinansowanie projektu, na podstawie której może następnie żądać wydania jej przydzielonych środków. Bezspornie dwuetapowość postępowania o dofinansowanie projektu, wskazuje na to, że wyróżnić należy etap wyboru projektu oraz etap zawarcia umowy o dofinansowanie. Przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest jednak od ostatecznego zakończenia etapu ocen projektu, w ramach którego wnioskodawca, wykorzystując przysługujące mu prawo do wniesienia protestu, ma możność uzyskania większej ilości punktów, a zatem znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie, na którym rozważana jest też przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Czyli dopiero wówczas można mówić o pozytywnej (lub negatywnej) ocenie projektu jako takiego. Należy podkreślić, że przyjęcie innej wykładni art. 30a ust. 1 ustawy, tj. że uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. W lepszej sytuacji znalazłby się więc uczestnik, którego projekt nie uzyskał minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie, niż wnioskodawca, którego projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie (z uwagi na ilość punktów) okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji. Przyjęcie innej wykładni art. 30a ust. 1 ustawy pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. Taka interpretacja byłaby dokonywana z naruszeniem przepisu art. 30b ust. 2 ustawy stanowiącego, iż system realizacji programu musi uwzględnić co najmniej jeden środek odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10, z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1495/10, z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 371/10). Skoro ocena projektu polegająca na stwierdzeniu, że projekt uzyskał pozytywną ocenę, lecz nie został zakwalifikowany do dofinansowania, jest oceną negatywną, to niewątpliwie stronie przysługiwał protest. Uchybienie Instytucji art. 30b ust. 2 ustawy polegało zatem na takim zastosowaniu pozostałych przepisów ustawy, które zamknęło wnioskodawcy drogę do instancyjnej kontroli spornej oceny. Naruszenie prawa – według składu orzekającego w sprawie – polegało na błędnym ustaleniu, że wnioskodawcy nie przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu na informację z dnia [...] r. którą Instytucja Zarządzająca RPO WZ poinformowała Spółkę o pozostawieniu jej protestu bez rozpoznania ze względu na to, że umieszczenie projektu skarżącej na liście rezerwowej nie stanowi informacji o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co – w błędnym jej przekonaniu – wyklucza możliwość wniesienia środków odwoławczych przewidzianych tym przepisem. W odpowiedzi na skargę Instytucja wskazała ponadto na błędne powołanie się przez skarżącą w uzasadnieniu skargi na treść Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 sierpnia 2009 r., z uwagi na fakt, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie szczegółowego określenia procedury odwoławczej odsyła do poszczególnych systemów realizacji programów operacyjnych, a zadaniem Wytycznych jest jedynie ukierunkowanie Instytucji. Sąd zauważa, że istotnie Wytycznym Ministra nie można przypisać charakteru przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu Konstytucji RP, jednakże są one przykładem autentycznej wykładni prawa, która stanowi powszechnie obowiązującą interpretację przepisu, o znaczeniu porównywalnym z mocą obowiązującą samego przepisu. Należy ponadto podkreślić, że skarżąca – jak wynika to z uzasadnienia skargi - posługiwała się ww. postanowieniami jedynie posiłkowo, celem wzmocnienia argumentacji, wykazując w istocie naruszenie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wobec tego, na podstawie przepisów art. 30c ust. 3 pkt 1 i art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w wyniku rozpatrzenia skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie rozpoznania protestu przez Zarząd Województwa Z.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.