II SA/Rz 1194/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Ewa Partyka SO (del.) Anna Bembenek /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia [..] lipca 2008r. skierowanym do Prezydenta Miasta R. M.N. domagała się zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej w momencie sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa jako działka nr [..], obr. [..], wpisanej w Sądzie Rejonowym w Rzeszowie Wydział Ksiąg Wieczystych w księdze wieczystej nr KW [..], stanowiącej na dzień złożenia wniosku własność Gminy Miasto R. Do wniosku przyłączyli się R.P., A.P. i S.N. jako spadkobiercy E.J.N. Postanowieniem z dnia [..].03.2009r. Wojewoda P. po wyłączeniu Prezydenta Miasta R. wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Starostę S. Decyzją z dnia [..] sierpnia 2010r. nr [..] Starosta S. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w R., objętej KW nr [..], składającej się z działek nr [..]/1 o powierzchni 0,0416 ha, nr [..]/2 o powierzchni 0,0112 ha i nr [..] o powierzchni 0,0817 ha o powierzchni 0,0817 ha na rzecz M.N. w 5/8 częściach, R.P. w 1/8 części, A.P. w 1/8 części i S.N. w 1/8 (pkt 1), ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za grunt i składniki budowlane na łączną kwotę 36.029,84 zł i zobowiązał M.N. do zwrotu na rzecz Gminy Miasto R. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 22.518,65 zł a R.P., A.P. i S.N. w kwotach po 4.503,73 zł (pkt 2), ustalił wartość nakładów poniesionych na działkach [..]/2 i [..] po ich wywłaszczeniu na kwotę 73.140 zł zobowiązując jednocześnie M.N. do zapłacenia na rzecz Gminy Miasto R. 5/8 wartości tych nakładów w kwocie 45.712,50 zł a R.P., A.P. i S.N. po 1/8 wartości tych nakładów w kwotach po 9.142,50 zł (pkt 3), rozłożył należność wymienioną w pkt 2 i 3 na 10 równych rat po 10.916,98 zł płatnych w terminie do 30 czerwca każdego roku kalendarzowego z wyjątkiem pierwszej raty, którą należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja zwrotowa stała się ostateczna, oprocentowanych przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP, z ustawowymi odsetkami w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu którejkolwiek z rat, przy czym M.N. obciążały raty w kwocie 6.823,12 zł a pozostałych wnioskodawców w kwotach po 1.364,62 zł (pkt 4), orzekł, że wierzytelność Gminy Miasto R. opisana w pkt 2 i 3 wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu polegającym na ustanowieniu na nieruchomości opisanej w pkt 1. decyzji hipoteki na rzecz Gminy Miasto R. (pkt 5), orzekł, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu zwrotu (pkt6), orzekł, że decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów prawa własności i hipoteki w księgach wieczystych (pkt 7) oraz orzekł, iż koszty postępowania ponosi Gmina Miasto R. (pkt 8). Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art.136, art.137, art. 139 , art. 140 ust. 1, 2, 4 i 6 , art. 141 ust. 2 i 4 , art. 142, art. 216 ust. 2 , art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. Dz 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) , art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. Dz 2000r., nr 96, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu w/w decyzji podano, że nieruchomość położona w R. obr. [..], składająca się z działek nr [..]/2 i [..]/3 o łącznej pow. 0,1325 ha została nabyta przez Skarb Państwa od E.N. i M.N. aktem notarialnym Rep. A. [..]/1988 w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego S. – Północ. E.N. zmarł, a spadek po nim nabyła żona M.N. oraz dzieci R.P., A.P. i S.N. po ¼ części. W wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów działki nr [..]/2 i [..]/3 zmieniły oznaczenie. Aktualnie działkom tym odpowiadają działki nr [..] obr. [..] o pow. 0,0817 ha, nr [..]/1 obr. [..] o pow. 416 m kw. I nr [..]/2 obr. [..] o pow.112 m kw. – wszystkie objęte księgą wieczystą nr KW [..], stanowiące własność Gminy Miasto R. Działki nr [..]/1 i [..]/2 nie są zagospodarowane. Na części działki nr [..] wchodzącej w pas budowanej drogi wykonane zostały krawężniki i utwardzenie tłuczniem. Pierwsze czynności związane z wykonywaniem prac zmierzających do budowy drogi zostały podjęte 12 sierpnia 2008r., gdy inwestor – Gmina Miasto R. – przekazała plac budowy wykonawcy. W dniu 19.08.2008r. została wytyczona oś główna ulicy oraz przebieg kanalizacji deszczowej wraz ze studniami. Roboty budowlane były wykonywane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [..].10.2006r. Ulica K. położona na działce nr [..] nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Za wywłaszczoną nieruchomość M. i E. N. otrzymali odszkodowanie w kwocie 885.694 zł za grunt, w kwocie 33.984 zł za składniki roślinne i w kwocie 1.302.141 zł za składniki budowlane. Wartość odszkodowania po denominacji i waloryzacji wynosi 36.029,84 zł. Na wywłaszczoną działkę nr [..] Gmina Miasto R. po dacie wywłaszczenia poniosła nakłady związane z urządzeniem drogi i infrastruktury technicznej wartości 73.140 zł. W związku z poczynieniem tych nakładów wartość nieruchomości uległa zwiększeniu. W ocenie prawnej organ I instancji dał wyraz stanowisku, iż w świetle art.136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. zachodzą przesłanki do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wnioskodawców za jednoczesnym zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania oraz wartości nakładów poniesionych przez obecnego właściciela nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M.N., S.N., R.P. i A.P. wnosząc o jej uchylenie w pkt 2, 3 i 4 i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi przez skarżących w kwocie 52.312,84 zł lub uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucając naruszenie art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami podnieśli, iż kwota waloryzowanego odszkodowania, jaką winni uiścić na rzecz Gminy Miasto R. (36.029,84 zł) podlega podwyższeniu o różnicę między wartością nieruchomości na dzień zwrotu (240.412,00 zł) a wartością nieruchomości na dzień wywłaszczenia (224.129,00zł). W ocenie skarżących obciążenie ich obowiązkiem zwrotu wartości nakładów nie znajduje uzasadnienia w przepisach u.g.n. Rozpatrując sprawę na skutek odwołania wnioskodawców Wojewoda P. w R. decyzją z dnia [..].10.2010r. znak : [...] na podstawie art. 138 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. : DZ. U. z 2000r.nr 98, poz. 1071 z późn. zm. w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji a odnoszące się do faktu, daty i okoliczności zbycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego jak również ustalenia faktyczne dotyczące nie wykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczeniowe. W ocenie organu odwoławczego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za spełnione należy uznać przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości sformułowane w art. 136 i 137 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż są one zasadne w zakresie, gdy dotyczą naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. W ocenie Wojewody Starosta S. naruszenie tego przepisu przejawia się w błędnym ustaleniu w pkt 3 decyzji wysokości nakładów poniesionych na działkach nr [..]/2 i [...] na kwotę 73.140 zł i błędnym zobowiązaniu wnioskodawców do zwrotu tej kwoty podczas, gdy z art. 140 ust. 1 u.g.n. taki obowiązek nie wynika. Powyższy przepis mówi natomiast o tym, ze w razie zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu, przy czym przy określeniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej organ wskazał, iż zalegający w aktach sprawy operat szacunkowy nie spełnia wymogów ustalenia wysokości odszkodowania zgodnie z regułami określonymi w art. 140 ust. 4 u.g.n., w związku z czym zachodzi konieczność zwrócenia się do rzeczoznawcy o skorygowanie operatu szacunkowego zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami . W skardze na powyższą decyzję Gmina Miasto R. zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 par. 1 K.p.a. oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obydwa organy błędnie uznały, iż istniejący w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do orzekania o zwrocie nieruchomości. Powołując się na poglądy judykatury ( wyrok NSA z dnia 26.08.2010r., I OSK 1407/09 i wyrok NSA z 07.07.2010r. I OSK 1182/09) skarżąca argumentowała, że dyspozycją art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte są jedynie umowy zawierane po wyznaczeniu terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia, która to kwestia została całkowicie pominięta w ustaleniach faktycznych organów obu instancji. Nadto skarżąca zarzuciła, z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 22.03.2006r. I OSK 623/05, iż wobec trwałego zagospodarowania działki pod ulicę, jej zwrot nie jest możliwy. W dalszych wywodach skargi wskazano, że w decyzji organu I instancji prawidłowo została doliczona w pkt 3 wartość nakładów według operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę a organ odwoławczy nie wskazał, jaki wad dopatrzył w się w tym operacie. Końcowo skarżąca podniosła, iż nawet w sytuacji nie uwzględnienia wyżej przytoczonych zarzutów, zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa, ponieważ wbrew ocenie organu odwoławczego nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas prezentowana argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: rt.. nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie umowy.tóre odbywało się na podstawie przepisów ustawy Na podstawie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz. 1269, ze zm.) i art. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Sprawowana kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1-8 p.p.s.a., w tym na decyzje administracyjne. Sąd orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej sprowadza się do kontroli prawidłowości aktu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów wyżej wskazanych stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej sformułowane są zasadne. Podstawę materialno-prawną żądania zwrotowego stanowi przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. Przepis ten przewiduje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na żądanie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nakazuje stosować przepisy powołanej ustawy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomośći również do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Wbrew zarzutom skargi w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, iż nieruchomość objęta postępowaniem jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu wyżej przytoczonych przepisów u.g.n. Na powyższe wskazują zalegające w aktach sprawy dokumenty a w szczególności zawarta w formie aktu notarialnego umowa, w której wyraźnie wskazano, iż nieruchomość została nabyta w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i jest niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego S. – Północ i na ten cel może być wywłaszczona. W świetle powyższych zapisów umowy zarzuty skarżącej dotyczące nie wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia są całkowicie chybione. W związku z jednoznacznym zapisem umowy nie zachodzi konieczność badania, czy zawarcie umowy zostało poprzedzone czynnościami, o których mowa w art. 53 ust.2 u.g.n.w. Zgodnie z art. 136 ust.3 u.g.n. przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia. Definicję pojęcia zbędności formułuje art. 137 ust. 1 u.g.n. wyraźnie stanowiąc, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Z treści tego przepisu nie wynikają inne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w szczególności przesłanka negatywna w postaci trwałego zagospodarowania. Z powyższych względów nie można uznać za trafny zarzutu skarżącej, iż fakt zagospodarowania działki po upływie terminów, o których mowa w art. 137 u.g.n. miał znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście określonych ustawowo przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Trafnie natomiast zarzuca skarżąca, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 par. 1 k.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów nie jest związane z badaniem kwestii zasadności zwrotu a jedynie z problematyką wysokości zwracanego odszkodowania. Wskazać także należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym oceny operatu szacunkowego nie odpowiada wymogom art. 107 par. 3 K.p.a. Trafnie przyjmując, iż w świetle art. 140 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. zwrot nieruchomości może nastąpić pod warunkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania a nie zwrotu wartości poczynionych nakładów organ odwoławczy nie poddał należytej ocenie operatu szacunkowego, który stanowi podstawowy dowód dla poczynienia ustaleń w zakresie wysokości zwracanej kwoty. Z zalegającego w aktach operatu szacunkowego wynika zarówno wartość nakładów jak i wartość nieruchomości na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu. Przy czym w świetle treści operatu może budzić wątpliwości, czy ustalona przez biegłego wartość nieruchomości na dzień zwrotu obejmuje nakłady, czy ich nie uwzględnia i wymienia odrębnie. Do powyższych okoliczności organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji, co stanowi istotne naruszenie art. 107 par. 3 K.p.a. . Z art. 140 ust. 2 i 4 u.g.n. jednoznacznie wynika, iż zwrotowi podlega zwaloryzowane odszkodowanie, przy czym w przypadku zmiany wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu, to zwaloryzowane odszkodowanie podlega zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Kwestią oczywistą jest, iż nakłady mogą prowadzić do zwiększenia wartości nieruchomości, lecz nie zawsze taka relacja między wartością nieruchomości a nakładami zachodzi. W zależności od rodzaju nakładów mogą one być zupełnie obojętne dla rynkowej wartości nieruchomości, mogą tę wartość zwiększać lub nawet pomniejszać. W każdym przypadku kwestię znaczenia nakładów dla wartości nieruchomości należy rozważyć na tle okoliczności danej sprawy i winna ona być przedmiotem analizy rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat. . Dla należytego wyliczenia wartości zwracanego odszkodowania niezbędne jest opracowanie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Obowiązek ten w postępowaniu został spełniony. Rzeczą organu odwoławczego była ocena, czy sporządzony operat spełnia wymogi art. 150 u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. (Dz.U.2004, nr207, poz. 2109 ze zm.) oraz czy w sposób dostateczny wyjaśnia okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wymagają dodatkowego wyjaśnienia, wyjaśnienie takie może biegły przedstawić w formie operatu uzupełniającego bądź w formie ustosunkowania się do zarzutów składanych przez strony. W takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślić należy, iż decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i z tej przyczyny dopuszczalna jest wyjątkowo. Dotyczy sytuacji, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie postępowanie takie przeprowadził lecz uczynił to w sposób niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy . Dodatkowo warunkiem zastosowania art. 138 par. 2 K.p.a. jest brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., co również wymaga wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Reasumując stwierdzić należy, iż skoro z przyczyn wyżej wskazanych zaskarżona decyzja uchybia przepisom art. 7, 77 par.1 i 107 par. 3 K.p.a. jak również art. 138 par. 2 K.p.a. , spełnione zostały warunki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 c. P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien ocenić , czy zalegający w sprawie operat szacunkowy może ze względu merytoryczną treść stanowić podstawę do ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n. a w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia tej kwestii zlecić rzeczoznawcy sporządzenie operatu uzupełniającego celem ustalenia, jaka jest wartość rynkowa nieruchomości według stanu z dnia zwrotu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 c P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.