II OSK 1445/11

Dnia 11 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1878/10 w sprawie ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1878/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej i wolno stojącej z garażami w parterach wraz z niezbędną infrastrukturą, na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...], w obrębie [...], przy ul. S. i ul. S. na terenie dzielnicy [...] w W. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: P.Z., H.Z., A.Z., D.K. i I.K. wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej i wolno stojącej z garażami w parterach wraz z niezbędną infrastrukturą na ww. działkach. Przedmiotowy wniosek został następnie uzupełniony o zapewnienia gestorów sieci miejskiej infrastruktury technicznej w sprawie możliwości zapewnienia mediów dla planowanej inwestycji. Zdaniem organu I instancji przeprowadzona analiza wykazała możliwość budowy zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej i wolno stojącej z garażami w parterach wraz z niezbędną infrastrukturą, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r. oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku odwołania J.O., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r., w uzasadnieniu szeroko odnosząc się do podniesionych zarzutów. Przywołując treść art. 61 ust. 1 i ust. 5 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) organ II instancji wyjaśnił, że ww. przepisy nie wymagają zapewnienia kanalizacji deszczowej dla inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy, a organ I instancji słusznie wskazał, że przedmiotowa kwestia, jak i kwestia zacieniania budynków na sąsiednich działkach nie należą do postępowania w sprawie warunków zabudowy, ale do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Kolegium wyjaśniło ponadto, że na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczono inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, niż określony w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organ zaznaczył, że przyjęcie wskaźnika jak dla zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej byłoby niecelowe. Z istoty tego typu zabudowy wynika konieczność ustalenia tego wskaźnika na wyższym poziomie, niż dla zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej. Ponadto na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przyjęto też inną wysokość wnioskowanej zabudowy, niż wynikałoby to z wysokości zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jak podniosło Kolegium, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podano należyte uzasadnienie dla zastosowania ww. przepisu, stanowiącego odstępstwo od ogólnych zasad ustalania wysokości wnioskowanej zabudowy, wyrażonych w § 7 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia. Podniesiono także, że na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji dostępnej od ul. S., znajduje się - według mapy stanowiącej załącznik do analizy urbanistycznej - budynek trzykondygnacyjny. Takiej wysokości ma też być wnioskowana zabudowa. Planowana inwestycja będzie skomunikowana z ul. S. i ul. S. Linia zabudowy została wyznaczona od obu tych ulic. Wskazując na konieczność ochrony interesów osób trzecich na etapie projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę organ wyjaśnił, że na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich następuje przede wszystkim przez ustalania warunków zabudowy w zgodzie z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, wskazującego w jaki sposób należy określać dopuszczalne wielkości parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy sąsiedniej. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, uzasadnione interesy osób trzecich nie zostały naruszone. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J.O., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 6, 7, 15, 77, 107 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie może zostać uwzględniona. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wobec planowanej inwestycji Sąd stwierdził, że przepis art. 61 ust. 1 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga zapewnienia kanalizacji deszczowej dla inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy, dlatego organy słusznie wskazały, że przedmiotowa kwestia, jak i kwestia zacieniania budynków na sąsiednich działkach nie należą do postępowania w sprawie warunków zabudowy, ale do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę może zostać wszczęte, jeżeli uprawomocni się decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a inwestorzy nadal będą mieli zamiar realizacji inwestycji. Zatem, w ocenie Sądu, kwestia pozwolenia na budowę jest dalszą kwestią, niemającą wprost związku ze sprawą niniejszą. W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, że na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji wyznaczył inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, niż określony w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, do czego miał prawo. Organ słusznie bowiem zaznaczył, że przyjęcie wskaźnika dla zabudowy szeregowej takiego jak dla zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej byłoby niecelowe. Z istoty zabudowy jednorodzinnej szeregowej wynika konieczność ustalenia tego wskaźnika na wyższym poziomie, niż dla zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej. Zaś na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przyjęto też inną wysokość wnioskowanej zabudowy niż wynikałoby to z wysokości zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jak trafnie, zdaniem Sądu, podniosło Kolegium, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podano należyte uzasadnienie dla zastosowania ww. przepisu stanowiącego odstępstwo od ogólnych zasad ustalania wysokości wnioskowanej zabudowy wyrażonych w § 7 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia. Na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji dostępnej od ul. S., znajduje się - według mapy stanowiącej załącznik do analizy urbanistycznej - budynek trzykondygnacyjny. Takiej wysokości ma też być wnioskowana zabudowa. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do zanegowania tego sposobu rozumowania organów, skoro obowiązujące w sprawie przepisy na taką wykładnię pozwalają, a nadto wnioski organów zostały logicznie uzasadnione. Sąd wskazał także, że planowana inwestycja będzie skomunikowana z ul. S. i ul. S. Linia zabudowy została wyznaczona od obu tych ulic, co nie budzi wątpliwości pod względem zgodności z prawem. Zarzuty skarżącego do tych zapisów decyzji również nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Wskazując na konieczność ochrony interesów osób trzecich na etapie projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę, zdaniem Sądu, organy słusznie wyjaśniły, że na etapie ustalania warunków zabudowy, ochrona interesów osób trzecich następuje przede wszystkim przez ustalenie warunków zabudowy w zgodzie z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, wskazującego w jaki sposób należy określać dopuszczalne wielkości parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy sąsiedniej. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, uzasadnione interesy osób trzecich nie zostały naruszone, zatem ustalenia organów w tym zakresie również nie budzą wątpliwości co do zgodności z obowiązującymi w sprawie przepisami. Sąd przyjął także, że nie mógł zostać uznany za zasadny również zarzut skargi, iż decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 ust. 5 powyższej ustawy, poprzez (zdaniem skarżącego błędne) przyjęcie, że istnieje wystarczające uzbrojenie terenu dla realizacji zamierzonej inwestycji, w sytuacji gdy ani w ul. S. ani w ul. S. nie ma kanalizacji burzowej. Zdaniem Sądu bowiem na etapie wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy wystarczające jest zapewnienie odprowadzania wód deszczowych na teren własnej posesji inwestora. Kwestie powyższe będą przedmiotem zainteresowania organów administracji rozstrzygających w przedmiocie ewentualnego pozwolenia na budowę. Także brak inwestycji ze strony m. st. Warszawy w poprawę istniejącej lub budowę nowej sieci dróg lokalnych, alternatywnych do transportu samochodowego połączeń z centrum W., czy uzbrojenia terenu, a nawet braku projektów takich inwestycji, nie może stanowić podstawy do podważenia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sąd nie jest słuszny zarzut skarżącego, że zaskarżona decyzja narusza ponadto art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, iż projektowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Istniejąca obecnie zabudowa szeregowa występuje wyłącznie na peryferiach obszaru analizowanego. Natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, występują wyłącznie domy mieszkalne wolno stojące oraz nieliczna zabudowa bliźniacza, wobec czego nie może być mowy o kontynuacji przez projektowaną inwestycję funkcji, parametrów, cech i wskaźników dotychczasowej zabudowy, co dodatkowo czynić będzie projektowaną zabudowę szczególnie uciążliwą dla skarżącego. Zdaniem Sądu powyższe kwestie nie mają znaczenia, gdyż obowiązujące przepisy nakazują wzięcie pod uwagę całego obszaru analizowanego, a nie tylko "peryferie" lub też "bezpośrednie sąsiedztwo" planowanej inwestycji. Skoro zatem w obszarze analizowanym występuje zabudowa szeregowa, organ miał obowiązek ją uwzględnić, nie ma bowiem znaczenia jak blisko planowanej inwestycji zabudowa ta występuje. Znaczenie ma tylko to, czy występuje w obszarze analizowanym. Również z tych samych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji nie występuje tak wysoki wskaźnik zabudowy, jak dopuszczono w zaskarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono na poziomie 36%. W obszarze analizowanym wskaźnik ten dochodzi nawet do wartości 55%. Zdaniem Sądu nie ma zatem znaczenia jaki wskaźnik zabudowy występuje na działkach bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Jak już powiedziano wyżej, w stosunku do usytuowania domów szeregowych w obszarze analizowanym, ustawodawca nakazuje badać wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym, a nie w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skoro w obszarze analizowanym wskaźnik ten wynosi od 5 do 55%, nie doszło do naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ponieważ z uwagi na lokalizację inwestycji i jej uciążliwość dla bezpośrednich sąsiadów, wskaźnik zabudowy inwestycji nie przekracza średniej. Zdaniem Sądu nie ma również znaczenia zarzut, że Kolegium pominęło prawdopodobieństwo, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie przez ul. S., a nie ul. S. Nie ma też znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy dojdzie do wyburzenia budynku i tarasu, które obecnie znajdują się na terenie projektowanej inwestycji, a tym samym stworzenia możliwości obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji od strony ul. S., skoro w decyzji inwestor uzyskał możliwość dojazdu do inwestycji zarówno od ul. S., jak i ul. S. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J.O., wnosząc o jego uchylenie w całości. Przedmiotowy środek odwoławczy oparto na następujących podstawach: I. zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. niezastosowanie art. 140 K.c. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z art. 7 Konstytucji, które to przepisy zawierają nakaz działania organów "w granicach prawa". W tej sprawie naruszenie powołanych przepisów dokonało się następująco: Sąd nie ocenił pod względem prawnym zaskarżonej decyzji, czy jej wydanie nie będzie aktualizowało takiego korzystania z gruntu, które intensywnie przekroczy "przeciętną miarę". Czy zmieści się w społeczno-gospodarczym przeznaczeniu prawa własności nieruchomości. Objaśnianie jakoby sądownictwo administracyjne w ramach tzw. "autonomizacji prawa administracyjnego" było zwolnione z takiej oceny w ramach sądowej kontroli legalności decyzji pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą państwa prawnego. Zasada to bowiem statuuje jednolitość systemu prawnego, a nie autonomię poszczególnych dziedzin prawa. Zaniechanie kontroli sądowo-administracyjnej poprzez pryzmat art. 140 Kodeksu cywilnego ma oczywisty wpływ na prawa skarżącego. Zdaniem skarżącego Sąd zawęził kontrolę decyzji. A w konsekwencji nie wyjaśnił, dlaczego przyjmuje za zgodne z prawem napełnienie treścią ekonomiczną prawa własności nieruchomości sąsiedniej w stopniu rażąco wyższym niż "przeciętny". I dlaczego takie wykorzystanie nie aktualizuje zarzutu nadużycia prawa własności, jak wywodził skarżący w skardze kierowanej do Sądu I instancji. 2. niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. przez to, że powołany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy ustalenia "innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do zabudowy działki albo terenu", niż określony w § 5 ust. 1, a jedynie instruuje o konieczności zastosowania § 3 ust. 1, który zawiera tzw. dalsze odesłanie do art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewłaściwe zastosowanie prawa polegało na tym, iż Sąd nie rozpatrzył, jakie elementy zawarte w treści art. 61 ust. 1 pkt 1-5 należało wziąć pod uwagę, aby uzasadnić zastosowanie wskaźnika "na wyższym poziomie". A w konsekwencji usprawiedliwić korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad "przeciętną miarę". 3. niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez to, że Sąd pominął w uzasadnieniu ocenę kompletności "wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie". Chodzi o "zakres", który wyznacza 11 elementów określonych w ustawie. Skarżący wymienia w dalszej części skargi elementy wchodzące w zakres kompletnej analizy w odrębnej tabeli. Wskazuje "zakres" w sposób, w jaki określa ustawa. Sąd niezgodnie z prawem przyjął, iż pojęcie "zakres" może obejmować elementy dowolnie wybrane przez organ. Ustawodawca w treści art. 61 nie zawarł bowiem zwrotu "w szczególności". A w konsekwencji nakazał, aby każdocześnie w analizie, która usprawiedliwia "nową zabudowę" (niemieszczącą się w pojęciu "przeciętnej miary" korzystania z prawa własności w odniesieniu do terenu określonego i wyznaczonego granicami analizy) zamieścić wszystkie wymagania. A zatem przedstawić cały "zakres" elementów definiujących nową zabudowę. Orzeczenie Sądu jest niezgodne z prawem, ponieważ akceptuje zakres wymagań przedstawiony w sposób "autorski", a nie kompletny. Precyzyjnie określony przez ustawę. Ewidentnie analiza pomija istotne "cechy, parametry i wskaźniki" kształtujące zabudowę. W zupełności przemilcza "gabaryty". Niedokładnie określa metodę, według której "wyznacza się" bądź "ustala" linię zabudowy. Błędnie "intuicyjnie" posługuje się wskaźnikiem: intensywności, kształtowania, wykorzystania terenu, używając tych określeń w sposób przypadkowy. 4. niewłaściwe zastosowanie § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. poprzez nieokreślenie "terenu". Powołany paragraf używa następujących, odrębnych określeń: - "określić" granicami obszar analizowany - "wyznaczyć" granicami obszar analizowany. W tej sprawie organ ograniczył się jedynie do wyznaczenia "granic obszaru analizowanego". Nie określił natomiast dlaczego objął analizą rozmaite części [...] tym znamienne, iż stanowią fragmenty odrębnych, autonomicznych osiedli. Sąd przeoczył tę istotną nieścisłość. Błędnie przyjął, iż nie miała ona wpływu na wynik sprawy. Nie odniósł się do zarzutów skarżącego, który zasadnie wywiódł, iż organ nie podjął trudu "określenia obszaru analizowanego". Nie podał, dlaczego taki obszar uważa za odpowiedni. (Szczegółowy opis zarzutów ze wskazaniem, jakie przepisy naruszył Sąd I instancji, na czym polegał ich istotny wpływ na wynik sprawy oraz jak powinien stosować przepisy, aby postępowanie Sądu odpowiadało prawu); 5. niewłaściwe przeprowadzenie kontroli sądowo-administracyjnej przez Sąd I instancji, sprzecznie z Konstytucją, wskutek takiego korzystania z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", który uniemożliwia stronie pełną realizację prawa do Sądu. Wyklucza składanie wniosku dowodowego w przedmiocie przeprowadzenia "uzupełniającego dowodu z dokumentu innego niż znane stronom" w rozumieniu art. 113 § 2 powołanej ustawy. Chodzi o wniosek w postaci opinii biegłego oferującej "wiedzę specjalną" w tych sprawach, w których mocą ustawy, w toku postępowania administracyjnego, organ jest zmuszony korzystać i stosować "wiedzę specjalną" w postaci analizy lub operatu szacunkowego. W następstwie takiego ograniczenia strona skarżąca została pozbawiona prawa do popierania wniosku w zakresie dowodu uzupełniającego (co do zasady dopuszczalnego w sądowej kontroli działalności administracji) w bardzo doniosłej sprawie majątkowej. Takiej, która kształtuje jego sytuację majątkową. Wyznacza rynkową wartość nieruchomości. A w ostatecznym rozrachunku stawia skarżącego w "gorszej" sytuacji niż w innych sprawach majątkowych ze Skarbem Państwa - przed sądem powszechnym. II. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a., przez to, że Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu nie zamieścił wszystkich obligatoryjnych elementów uzasadnienia. W szczególności nie powiązał zakresu zebranego materiału, który ma obowiązek gromadzić "z urzędu" w kontekście ustawowego nakazu "dostatecznego wyjaśnienia sprawy" z wynikami postępowania kontrolnego. 2. naruszenie art. 141 § 2 poprzez nierozróżnienie przez Sąd I instancji dwóch odrębnych składników uzasadnienia: - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, - wyjaśnienie jej czyli wyjaśnienie tej podstawy prawnej, którą Sąd przyjął jako własną. Wskutek braku wyjaśnienia tych elementów Sąd I instancji błędnie przyjął, iż SKO wydało orzeczenie zgodne z prawem, mimo iż tylko pozornie powołało się na wyniki "analizy". W rzeczywistości poprzestało na zestawie informacji przygotowanych bez dostatecznej znajomości obowiązującego prawa. Miało to oczywisty wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd nie wyraził stanowiska co do tego, czy organ w stopniu dostatecznym dokonał analizy polegającej na myślowym wyodrębnieniu kryteriów przy pomocy których dokonuje się ustaleń doniosłych dla decyzji o warunkach zabudowy. Takich ustaleń, które są powiązane z uprzednio oznaczonym "obszarem analizowanym". A nie jedynie graficznym zakreśleniem przy pomocy flamastra jego granic. Analizować znaczy tyle, co badać, roztrząsać dane zagadnienie (Słownik języka polskiego, tom I, str. 49). Zastąpienie analizy zestawem niekompletnych danych oraz prostych informacji nie wypełnia nakazu starannego uzasadnienia orzeczenia, które w ramach sądowej kontroli winno być uznane jako nieodpowiadające prawu. Uproszczone w stopniu nieakceptowanym z uwagi na szczególnie doniosłe skutki majątkowe decyzji. (Szczegółowy opis zarzutów ze wskazaniem, jakie przepisy naruszył Sąd I instancji, na czym polegał ich istotny wpływ na wynik sprawy oraz jak powinien stosować przepisy, aby postępowanie Sądu odpowiadało prawu). W uzasadnieniu skarżący rozwinął przytoczone wyżej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawane zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie oddalając skargę, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie zauważyć należy, iż skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. Z uwagi na konstrukcję tych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jedynie informacyjnie wskazać trzeba, że wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazano zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., który niewątpliwie jest zarzutem procesowym, podobnie jak powiązany z nim przepis art. 113 § 2 P.p.s.a., niemniej jednak nie uniemożliwia to odniesienia się do tego zarzutu jako zarzutu naruszenia prawa procesowego. Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie, w szczególności na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono dla inwestorów warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej szeregowej i wolno stojącej z garażami w parterach wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...] obrębu [...] przy ul. S. i ul. S. na terenie dzielnicy [...] w W. Jak stanowi art. 61 ust. 1 tejże ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Podkreślić należy, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tak też było w rozpoznawanej sprawie gdzie ustalono warunki zabudowy dla spornej inwestycji, wobec spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w obszarze analizowanym istnieje zabudowa jednorodzinna szeregowa. Niewątpliwie sporządzenie analizy urbanistycznej jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wyniki załącza się do decyzji – stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jak stanowi art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślić należy, iż ze znajdującej się w aktach sprawy części tekstowej i graficznej analizy wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Poza tym co do zasady wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego nastąpiło w taki sposób, że działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się w centrum tego obszaru. Część tekstowa i część graficzna analizy pozwalają, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na jednoznaczne stwierdzenie – bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami – że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynienie w złożonej kasacji zarzutu niewłaściwego zastosowania § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r., stanowiącego definicję obszaru analizowanego poprzez nieokreślenie terenu obszaru analizowanego, nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym funkcję dominującą stanowi funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolno stojącej, bliźniaczej i szeregowej. Z obszaru analizowanego nadto wynika, iż na spornym terenie istnieje pięć zespołów zabudowy szeregowej: ul. S. nr [...] - nr [...], ul. S. nr [...], nr [...], nr [...], ul. H. nr [...]. Tak więc ustalenie w przedmiotowej sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej i wolno stojącej z garażami w parterach wraz niezbędna infrastrukturą na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] w obrębie [...] przy ul. S. i ul. S. na terenie Dzielnicy [...] w W. nie naruszyło, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego", skoro przy ul. S. i S. istnieje zabudowa jednorodzinna szeregowa pozwalająca ustalić warunki dla planowanej inwestycji. Ponadto na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji dostępnej od ul. S., znajduje się (według mapy stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji) - budynek trzykondygnacyjny i taka też jest planowana zabudowa – III kondygnacje (w tym poddasze użytkowe) max 12 m. Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nowa zabudowa nie jest sprzeczna z istniejącą, a więc, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, jest ona dostosowana do zabudowy istniejącej, co wykazało przeprowadzone w tej sprawie postępowanie. Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że planowana inwestycja spełnia wymogi w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. To prawidłowe stanowisko Sądu I instancji nie zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej, zaś odmienne twierdzenia skarżącego kasacyjnie nie zasługują na uwzględnienie. Nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem - jak zaznaczono w kasacji - Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu ocenę kompletności cytat - "wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie". Taki zakres wymagań jaki przedstawiono w zaskarżonej decyzji, a zaakceptował Sąd I instancji, zdaniem skarżącego, jest akceptacją wymagań w tym przedmiocie w sposób autorski, a nie kompletny, gdyż pomija istotne "cechy, parametry i wskaźniki" kształtujące zabudowę, a w zupełności przemilcza "gabaryty". Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie zaskarżone rozstrzygnięcie wskazuje na wymagane prawem na tym etapie postępowania kryteria dotyczące nowej zabudowy określając obowiązującą jak i nieprzekraczalną linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej i istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz maksymalny jej wskaźnik, liczbę kondygnacji oraz wysokość attyki lub głównej kalenicy planowanych budynków i maksymalną wysokość w tym zakresie, określa także wymagania niezbędne dla geometrii dachu planowanych budynków wskazując na kąt nachylenia, układ połaci dachowych i kierunek kalenicy głównej dachu (w tym wskazując kąt nachylenia spadku dachu i kierunek głównej kalenicy w stosunku do linii rozgraniczającej ulicy) oraz szerokość elewacji frontowej planowanych budynków określając dopuszczalną tolerancję w tym zakresie. Decyzja zawiera także określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu terenu inwestycji. Należy przyjąć, że na tym etapie procesu inwestycyjnego, a więc w ramach decyzji o warunkach zabudowy, te wskaźniki są niezbędne dla określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu. Niewątpliwie uszczegółowienie i precyzyjne określenie wszelkich parametrów dla przedmiotowej zabudowy powinno nastąpić na etapie pozwolenia na budowę gdzie w projekcie budowlanym przedstawione zostaną rozwiązania architektoniczne, które będą musiały pozostawać w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając powyższe rozważania na uwadze podnieść należy, iż nie można w tych okolicznościach podzielić stanowiska skarżącego, że nie określono wymaganych parametrów, wskaźników i cech przyszłej zabudowy, w tym gabarytów (dozwolonych wielkości) planowanej zabudowy. Nawet jeżeli Sąd I instancji w tym zakresie w sposób wyczerpujący się nie wypowiedział, to nie można uznać takiego naruszenia prawa jako mającego wpływ na wynik tego postępowania, skoro z materiałów sprawy w sposób wyraźny wynika, że w tym zakresie nie można mówić o naruszeniu prawa. Podobnie jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Generalnie noma ta dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy o jakiej mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie zastosowano ten przepis, albowiem pozwalała na to ocena wyprowadzona z analizy funkcji i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Bowiem, jak wynika z tej analizy, na co przecież również zwrócił uwagę Sąd I instancji, w obszarze analizowanym znajdują się tereny o bardzo zróżnicowanej intensywności zabudowy od ca 5% do ca 55%, zaś średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla całego obszaru analizowanego wynosi ca 21,41%. Natomiast średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek dla działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej wynosi ca 35,60%. Natomiast dla spornej inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wolno stojącej z garażami w parterze przyjęto wskaźnik w maksymalnej wielkości do ca 36%, a skoro w obszarze analizowanym istnieje pięć zespołów budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (które precyzyjnie wskazano w załączniku nr 2 do decyzji I instancji), to wybrano wskaźnik dla zabudowy jednorodzinnej w zabudowie szeregowej, zaś wielkość określona dla takiej zabudowy w tej sprawie mieści się w granicach błędu statystycznego (tj. średnia jest ca 35,60%, a ustalona wielkość dopuszcza maksymalnie do zabudowy ca 36%). Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej w odniesieniu do wadliwego, zdaniem strony, ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Zasadnie zatem Sąd I instancji podzielił w powyższym zakresie w pełni stanowisko organów orzekających w sprawie jako zgodne z prawem, a to że przywołał tożsamą argumentację tych organów dotyczącą tegoż zagadnienia, nie może stanowić naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Tym samym podnieść należy w tym miejscu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taka decyzja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego została wydana w tej sprawie, co trafnie przyznał Sąd I instancji. Przy czym co jest niesporne, decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter ogólny i wstępny i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa do zrealizowania. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. Rozważania powyższe zostały przestawione, aby odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej określonego w jej pkt 1, a dotyczącego niezastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z art. 7 Konstytucji RP., tak więc zaniechania kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez pryzmat art. 140 Kodeksu cywilnego. Otóż na tym etapie procesu inwestycyjnego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy, kiedy nie można jeszcze mówić o precyzyjnym usytuowaniu spornej inwestycji, konkretnych rozwiązaniach architektonicznych, tak jak w tej sprawie, przedwczesne jest rozważanie kwestii dotyczących ograniczenia prawa własności, a więc takiej oceny przez pryzmat przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego w przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się i w tym zakresie czynienie zarzutu Sądowi I instancji nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, że oceny takiej przez pryzmat art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego dokonuje się na następnym etapie procesu inwestycyjnego, a więc na etapie rozpoznawania sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wówczas ochrona wynikająca z treści art. 140 Kodeksu cywilnego w takiej samej części dotyczy osób trzecich w stosunku do osoby inwestora, jak również samego inwestora. Zarówno sąsiedzi inwestora, jak i on sam, mają prawo do korzystania ze swojej nieruchomości zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Tym samym zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, o którym mowa w skardze kasacyjnej nie może być skuteczny w odniesieniu do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego. Pierwszy z nich, o którym była mowa we wstępnej części tych rozważań błędnie zakwalifikowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, niewłaściwej kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji, albowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uniemożliwiają skarżącemu pełną realizację prawa do Sądu, poprzez wykluczenie składania wniosku w przedmiocie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu innego niż znane stronom w rozumieniu art. 113 § 2 P.p.s.a. , a to opinii biegłego. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Według przywołanego przepisu sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 P.p.s.a., gdy sąd, na żądanie skarżącego, rozpoznaje sprawę na podstawie odpisu skargi. W kontekście wskazanego przepisu niesporne jest to, iż sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała NSA wydana w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Niewątpliwie zatem podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego stanowi jej zgodność z prawem o czym stanowi przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przedmiotem kontroli legalności jest zatem przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a więc ochrona praw podmiotowych. Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń, a temu służyłoby w szczególności powoływanie biegłych i ustalenie określonych faktów. Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Gdyby zaistniała potrzeba dokonania ustaleń służących merytorycznemu rozstrzyganiu, sąd powinien wówczas uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego do uzupełnienia. Zatem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają sądowi administracyjnemu na przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego o jakiej wspomina skarga kasacyjna. Opinia biegłego jest bowiem innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a. Skarżący uważa, że aby obalić ustalenia organów w sprawie, niezbędne jest przedstawienie opinii biegłego z dziedziny urbanistyki i zagospodarowania terenu. Niewątpliwie gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, wówczas należy zwrócić się do biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.). Analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza uprawniony architekt – urbanista. Środkiem dowodowym mogącym służyć do zakwestionowania takiej analizy byłby dowód z opinii biegłego, nie zaś dowód z dokumentów. Pomimo zatem, że z formalnego punktu widzenia opinia biegłego stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. 245 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. to dowód ten nie mógł być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Skoro ustawodawca w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 106 § 3 P.p.s.a. i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego z zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie (tak też NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1051/06, ONSA i WSA 2008/4/69 oraz w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. akt II OSK 1595/04, LEX nr 489587). Dlatego też nie można uznać, wbrew stanowisku skarżącego, że doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia powołanych wyżej przepisów i że Sąd I instancji z tego powodu przeprowadził wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Ze stanowiskiem tym absolutnie nie można się zgodzić. Nie zasługuje także na uwzględnienie ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, a to obrazy w tej sprawie art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy stwierdzić, że uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zasadniczo uzasadnienie to spełnia powyższe wymogi wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił w oparciu o zebrany materiał dowodowy, iż dopuszczalne było, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Poza tym Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skargi wniesionej do Sądu I instancji i wyjaśnił dlaczego zastosował konstrukcję prawną z art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę. Rozważania te pozwalały, co już wyżej wykazano, na ich ocenę w ramach złożonej skargi kasacyjnej, a to prowadzi do wniosku, że w tym zakresie nie można skutecznie Sądowi I instancji postawić zarzutu nienależytego uzasadnienia skarżonego wyroku. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.