II SA/Rz 1032/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Pismem z dnia 3 września 2009 roku (data wpływu do organu) oznaczonym jako "odwołanie" W. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta Rz. o uchylenie decyzji tego organu z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] orzekającej o podziale nieruchomości położonej w Rz. – B., oznaczonej nr ewidencyjnym 1610 o pow. 18a 85m2 na dwie nowe działki nr 1610/1 o pow. 10a 02m2 i 1610/2 o pow. 08a 83m2. Wnioskujący podał, że kwestionowana decyzja spowodowała zmniejszenie jego działki nr 274/2 obr 206 w Rz. Decyzją z dnia [...] września 2009 roku, nr [...] Prezydent Miasta Rz. działając w oparciu o art. 105 i 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej K.p.a.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Rz. z dnia [...] października 2006 roku. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO w Rz.) uchyliło w całości decyzję z dnia [...] września 2009 roku i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W ocenie SKO pismo z dnia [...] września 2009 roku było odwołaniem od decyzji z dnia [...] października 2006 roku, stąd nie było podstaw do orzekania w przedmiocie jej uchylenia w trybie art. 166 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 roku, nr [...], utrzymanym następnie w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] SKO przekazało podanie W. K. z dnia [...] września 2009 roku Prezydentowi Miasta Rz.. W ocenie SKO wzmiankowane pismo należało potraktować jako podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Rz. z dnia 3 października 2006 roku, nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku, nr [...] Prezydent Miasta Rz. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 3 października 2006 roku, albowiem w jego ocenie W. K. nie można przypisać przymiotu strony w postępowaniu o podział działki nr 1610 w Rz. Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] SKO uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Rz. z dnia [...] lutego 2010 roku przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że rzeczą organu I instancji było w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na jednej z przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a. i czy został zachowany termin, o jakim mowa w art. 148 K.p.a. Powołanie jako podstawy wznowienia okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ma ten skutek, że ustalenia w przedmiocie posiadania przez W. K. przymiotu strony będzie można czynić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania – art. 149 § 1 K.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2010 roku, nr [...] (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...]) Prezydent Miasta Rz. działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 3 października 2006 roku o podziale działki nr 1610 obr. 210. W ocenie organu o takim kierunku rozstrzygnięcia przesądziły dwie okoliczności: uchybienie terminu do wniesienia podania oraz brak przymiotu strony W. K. Jak ustalono wnioskujący o decyzji z dnia 3 października 2006 roku dowiedział się w dniu 14 maja 2009 roku. Jednomiesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania – art. 148 § 2 K.p.a. – upływał zatem z końcem dnia 14 czerwca 2009 roku. Wniesienie go w dniu 3 września 2009 roku było więc spóźnione. Prezydent nie zgodził się ze stanowiskiem prawnym wyrażonym w decyzji SKO [...] marca 2010 roku, że w razie wskazania jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ nie jest uprawniony do badania, czy wnioskujący posiada w sprawie przymiot strony. Kwestia ta w każdym wypadku ma charakter uprzedni w stosunku do procesu merytorycznej weryfikacji podstaw wznowienia. Stronami w rozpatrywanej sprawie są wyłącznie te podmioty, które na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) mogą zainicjować postępowanie o podział nieruchomości i zatwierdzenie projektu podziału, a więc właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty i współużytkownik wieczysty. Na dzień podziału nieruchomości W. K. w stosunku do działki nr 1610 nie miał żadnego prawa rzeczowego, stąd przypisanie mu przymiotu strony nie jest możliwe. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania wniesionego od decyzji z dnia [...] maja 2010 roku SKO, decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku, nr [...] utrzymało ją mocy. W jej uzasadnieniu organ drugiej instancji potwierdził ustalenia i wnioski kwestionowanej decyzji w zakresie uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Nie ma wątpliwości, że W. K. jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. co oznacza, iż jednomiesięczny termin do złożenia podania w tym przedmiocie, stosownie do art. 148 § 2 K.p.a., należy liczyć od dnia, kiedy dowiedział się o decyzji. Desygnatem pojęcia "dowiedzieć się o decyzji" jest uzyskanie informacji pozwalających zidentyfikować organ, który wydał decyzję, datę jej wydania oraz treść rozstrzygnięcia. Urzędowe doręczenie decyzji nie jest konieczne. Wychodząc z takiego założenia SKO przyjęło ustalenia organu I instancji, że W. K. o decyzji z dnia [...] października 2006 roku dowiedział się w dniu 14 maja 2009 roku, podczas starania się o wypis z Księgi Wieczystej dla działki nr 274/2 obr. 206. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania we wrześniu 2009 roku było więc bez wątpienia spóźnione. Z decyzją SKO nie zgodził się W. K. i zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyeksponował, że w dniu 14 maja 2009 roku dowiedział się wyłącznie o istnieniu decyzji z dnia [...] października 2006 roku; powziął wiadomość co do jej numeru oraz daty wydania. Natomiast o tym, jaka jest jej treść dowiedział dopiero w dniu 1 września 2009 roku, kiedy to Prezydent przesłał mu jej uwierzytelniony odpis. Okoliczności te w ocenie skarżącego nie pozwalają zasadnie twierdzić, że uchybił terminowi określonemu w art. 148 § 2 K.p.a. SKO wniosło o oddalenie skargi. Uzasadniając taki kierunek rozstrzygnięcia Sądu powołało się na analogiczną argumentację, jak w decyzji objętej skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. SKO we właściwym zakresie ustaliło stan faktyczny istotny dla sprawy oraz poprawnie wskazało i zrekonstruowało treść norm stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji. Wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, w ramach którego możliwe jest odstąpienie od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej, o ile jest ona obarczona przynajmniej jedną z wad o charakterze procesowym enumeratywnie wskazanych w przepisach K.p.a.. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego przebiega dwuetapowo. Etap pierwszy – wyjaśniający – ma charakter formalny i sprowadza się wyłącznie do ustalenia, czy strona powołała się na ustawową przesłankę wznowienia i czy został zachowany termin do wystąpienia z podaniem. W zależności od pozytywnej bądź negatywnej weryfikacji wskazanych kwestii organ wydaje odpowiednio albo postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, albo decyzję o odmowie wznowienia tego postępowania. Wydanie postanowienia o wznowieniu otwiera drugi, właściwy i merytoryczny etap postępowania, w toku którego rozstrzyga się o zaistnieniu przesłanek wznowienia. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń, postępowanie kończy się: 1) wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej – art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.; 2) uchyleniem decyzji dotychczasowej i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy – art. 151 § 1 pkt 2; 3) decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa – art. 151 § 2. Zakwestionowana w skardze decyzja dotyczy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jest to akt, który postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego zamyka na pierwszym jego etapie, uniemożliwiając tym samym rozstrzygnięcie, czy zakwestionowana decyzja ostateczna jest obarczona jedną z wad uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w tym trybie. Podstawą faktyczną wydania zaskarżonej decyzji było przyjęte przez organy ustalenie, że skarżący nie zachował jednomiesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Między stronami jest bezsporne, że skarżący, jako podstawę wznowienia powołał niezawiniony brak udziału w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stosownie do art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. jednomiesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego z tej przyczyny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Sformułowane przez skarżącego zarzuty dają podstawę do wniosku, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odmiennego postrzegania przez skarżącego i organy desygnatów użytego w art. 148 § 2 K.p.a. zwrotu "dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji". Sąd w tym zakresie przyjmuje utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że dniem dowiedzenia się przez stronę o decyzji, jest dzień, w którym powzięła ona wiadomość o jej istnieniu. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Art. 148 § 2 K.p.a. dla rozpoczęcia biegu terminu do złożenia podania nie wymaga szczegółowego poinformowania strony o wszystkich składnikach decyzji, której wznowienia się domaga. Wystarczające jest by zainteresowany dowiedział się o istnieniu okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia; chodzi to, by do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Nie można zatem przyjąć, że dowiedzenie się o decyzji musi być równoznaczne z jej urzędowym doręczeniem – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 czerwca 1996 r., sygn. I SA 570/95, publ. ONSA 1997/2 poz. 100, z dnia 10 marca 2006 r., sygn. II OSK 622/05, publ. ONSAiWSA 2006/5 poz. 133, z dnia 14 marca 2008 r., sygn. I OSK 400/07, publ. LexPolonica nr 1996993. Za dowiedzenie się o decyzji nie można uznać powzięcia wiadomości wyłącznie o dacie jej wydania, numerze i sprawie, której dotyczy. Informacje te nie mówią bowiem wszystkiego o tym, co stanowi o jej najważniejszym elemencie –rozstrzygnięciu. Dowiedzenie się o rozstrzygnięciu oznacza pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczyła decyzja, czy była to decyzja pozytywna bądź negatywna, czy też w inny sposób kończąca postępowanie – na tę kwestię słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Kr 828/07, publ. LexPolonica nr 2254230. Poczynione przez organy ustalenie, że skarżący dowiedział się o decyzji z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] w dniu 14 maja 2009 roku nie czyni zadość art. 7 i 77 K.p.a. Skarżący konsekwentnie bowiem twierdził, że w tym dniu dowiedział się wyłącznie o dacie wydania decyzji oraz jej numerze. Nie miał natomiast wiedzy odnośnie samej treści rozstrzygnięcia. Naruszenie podanych przepisów postępowania nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i z tych przyczyn nie pozwala sądowi na wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd zwraca uwagę, że z zalegających w aktach sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, że skarżący o treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 3 października 2006 roku dowiedział się najpóźniej w dniu 28 maja 2009 roku, kiedy to otrzymał odpowiedź Prezydenta Miasta Rz. – pismo z dnia 26 maja 2009 roku, nr [...] – na swoje pismo z dnia 19 maja 2009 roku. W piśmie tym organ wprost stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 2006 roku "jest decyzją zatwierdzającą podział działki nr 1610 obr. 210". O tym, że skarżący wiadomość tę przyjął i zrozumiał świadczy jego kolejne pismo z dnia 28 maja 2009 roku, w którym na podział owych działek się powołał. Nie ma zatem wątpliwości, że jednomiesięczny termin do złożenia wniosku o podanie do wznowienia postępowania administracyjnego upływał skarżącemu z końcem dnia 28 czerwca 2009 roku. Złożenie go w dniu 1 września 2009 roku było więc – jak słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji – spóźnione i musiało prowadzić do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd czuje się zobowiązany odnieść do jeszcze jednej kwestii, która wprawdzie z uwagi na uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania nie ma charakteru rozstrzygającego o zasadności skargi, niemniej przez wzgląd na rozbieżność stanowisk reprezentowanych przez organy obu instancji, może mieć znaczenie dla prawidłowości przyszłych postępowań. Chodzi mianowicie o ustalenie, w którym z etapów postępowania organ powinien badać, czy podmiot występujący z podaniem o wznowienie posiada przymiot strony. Brak przymiotu strony wnoszącej podanie o wznowienie postępowania administracyjnego stanowi negatywną przesłankę podmiotową przesądzającą o jego niedopuszczalności. Wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy jednak ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Dotyczy to zatem takich sytuacji, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i wynika wprost z twierdzeń zawartych w podaniu; podmiot wnoszący podanie nie rości sobie praw by być stroną, bądź podaje, że działa w interesie ogólnym. Jeżeli jednak podmiot składający podanie twierdzi, że posiada przymiot strony i powołuje się na przysługujący mu interes prawny, który w jego odczuciu został naruszony, to nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony. Negatywna ocena kwestii posiadania przez wnoszącego podanie o wznowienie przymiotu strony, wobec jego jednoznacznych twierdzeń, że przymiot taki posiada, nie może nastąpić we wstępnej i z natury formalnej fazie postępowania – por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 49 i 50. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jej udziału w czynnościach tę kwestię wyjaśniających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa – B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck 2009, Informatyczny system prawny NetLegalis, uwaga 6 do art. 149 K.p.a.; tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. II SA/Rz 56/05, publ. LexPolonica nr 2133003. Mając na uwadze całość powyższego Sąd, na podstawi art. 151 P.p.s.a, oddalił skargę W. K.