VII SA/Wa 2305/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 861 złotych ( osiemset sześćdziesiąt jeden złotych ), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 700 złotych ( siedemset złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 161 złotych ( sto sześćdziesiąt jeden złotych ) Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. Z. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2008 r. znak: [...], utrzymująca w mocy, na podstawie (jak wskazał organ) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. nr [...]. Postępowanie administracyjne zakończone ww. rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzone było na wniosek Z. Z., który pismem z 19 marca 2008 r. zwrócił się "o cofnięcie" decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. Z. i G. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę budynku gospodarczego oraz budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 10 m³, przewidzianych do realizacji w [...] nr [...], gm. [...], na terenie działki nr [...], [...], obręb [...]. Po rozpoznaniu ww. wniosku Z. Z. (zakwalifikowanego przez organ jako wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji), Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego powyżej orzeczenia Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: Prawo budowlane). Decyzją z [...] października 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1085), o ile zostaną spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1, właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. I dalej, organ zauważył, iż inwestor spełnił wszystkie wymogi określone we wskazanym przepisie, tj.: złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zapewnił zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także z wymogami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, nadto - projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Następnie, organ stwierdził, iż planowana inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji). W szczególności, lokalizacja inwestycji nie narusza § 12 cytowanego rozporządzenia, gdyż zgodnie z § 12 ust. 2 nie ustala się wymagań w zakresie zachowania odległości między budynkami na działce budowlanej, z zastrzeżeniem przepisów ust. 1 oraz § 23, 35, 36 i 271. W konsekwencji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. nie narusza obowiązujących w dniu jej wydania przepisów prawa, ani nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. Z., zarzucając niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie ustawy o drogach publicznych. Ponadto skarżący wskazał, iż zezwolenie powinno stracić ważność, ponieważ nastąpiła przerwa w budowie powyżej dwóch lat. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2062/08, po rozpoznaniu skargi Z. Z., skargę tę w pkt. I wyroku oddalił, a w pkt. 2 orzekł o kosztach dla pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż badana w trybie nadzoru decyzja organu I instancji nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bo zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 34 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przedmiotowej sprawie inwestor wykazał się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedstawił kompletny projekt budowlany, sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, budowie budynku gospodarczego i szamba. Decyzja o warunkach zabudowy została zaś wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzony uchwałą z [...] marca 1992 r. nr [...] Inwestycja została zlokalizowana w jednostce oznaczonej symbolem MN, stanowiącej teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, a więc jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Dalej Sąd wskazał, iż przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie naruszono obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej nie ustala się bowiem wymagań w zakresie zachowania odległości między budynkami na działce budowlanej, z zastrzeżeniem przepisów ust. 1 oraz § 23, 35, 36 i 271, stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Z projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika, iż projektowany budynek gospodarczy zlokalizowany został w granicy z działką nr [...]. Analiza projektu zagospodarowania działki nr [...] wskazuje jednak, że taka lokalizacja nie wpłynie negatywnie na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...]. Działka ta, ze względu na swoją szerokość na całej długości projektowanego budynku gospodarczego, może być zabudowana ewentualnie innym obiektem o znaczeniu gospodarczym. A zatem, tak usytuowany budynek gospodarczy nie wpłynie negatywnie na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej. Dodatkowo Sąd podkreślił, iż z akt sprawy nie wynika, aby projektowany budynek miał być usytuowany w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (drogi wojewódzkiej nr 310), wymaganej – zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dla obiektów budowlanych przy drogach wojewódzkich i powiatowych, na terenie zabudowy miast i wsi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. Z. reprezentowany przez pełnomocnika, podniósł zarzut: – naruszenia § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i uznanie, że usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej skarżącego nie wpłynie negatywnie na sposób jej zagospodarowania; – naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak udziału skarżącego w postępowaniu o wydaniu pozwolenia na budowę nie stanowił rażącego naruszenia prawa. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie pkt I zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z 29 września 2009 r. B. Z. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1670/09, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd kasacyjny zauważył, że w niniejszej sprawie mogło dojść do naruszenia § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a). Jednakże, zdaniem Sądu II instancji, zbadanie powyższego, w oparciu o decyzje organów kontrolowane przez Sąd w tej sprawie i zaskarżony wyrok, jest niemożliwe. Sąd kasacyjny wskazał przy tym, że w powyższej kwestii, podobnie jak i w kwestii odległości usytuowania budynku od drogi publicznej istnieją znaczne rozbieżności pomiędzy twierdzeniami skarżącego i organów orzekających w sprawie, a Sąd I instancji nie dokonał własnej analizy i kontroli w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że w pismach Burmistrza Miasta [...] z 13 listopada 2007 r. ([...]) i z 3 czerwca 2008 r. ([...]) skierowanych do Z. Z. mowa jest o tym, że działki nr [...] i [...] znajdują się "częściowo w rezerwie terenu pod poszerzenie pasa drogowego" oraz "w obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej układów przestrzennych wraz z zabudową oraz elementów zabytkowych". Jednak w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji z [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę oraz w decyzjach administracyjnych z [...] lipca 2008 r. i z [...] października 2008 r., wydanych w trybie nieważnościowym na ten temat nie ma ani słowa, podobnie jak i w zaskarżonym wyroku. Sąd II instancji wskazał także, że w aktach sprawy brak jest aktualnej mapki, szkicu bądź rysunku pozwalającego na zorientowanie się w lokalizacji istniejących (planowanych) zabudowań na działkach nr [...] i [...]. Natomiast bez tego nie można dokonać kontroli, czy rzeczywiście został naruszony przepis § 12 ust. 6 wcześniej powołanego rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. oraz odległości zabudowań od drogi publicznej, co twierdzi skarżący. Nie można też wykluczyć sytuacji, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. jest zgodna z prawem, a realizowana na jej podstawie rozbudowa i budowa są niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że w niniejszej sprawie w ogóle nie wyjaśniono, czy skarżący ma w sprawie interes prawny i z czego on wynika. Sąd kasacyjny wskazał, że Wojewoda [...] w piśmie z 8 maja 2008 r. skierowanym do Z. Z. przypomina co prawda o interesie prawnym wynikającym z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jednak problem ten nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w dalszym postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu administracyjnosądowym. Na koniec Sąd kasacyjny wyjaśnił, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny. W piśmie procesowym z 3 lutego 2011 r. uczestnicy postępowania – B. Z. i G. G. podali, iż w chwili uzyskania przez nich pozwolenia na budowę Z. Z. nie miał żadnego interesu prawnego w sprawie. Sytuacja ta zmieniła się dopiero 10 kwietnia 2006 r., kiedy to nabył od J. Z. część działki o nr ewid. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2008 r. wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Decyzją tą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę budynku gospodarczego i bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe. Sąd orzekając ponownie w niniejszej sprawie (na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1670/09) uznał, iż skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj. uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dokonując takiej oceny kontrolowanej decyzji Sąd uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyżej podanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd kasacyjny. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie natomiast z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 22 października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewody [...] zostały wydane w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. W toku tego postępowania nie wyjaśniono bowiem dokładnie stanu faktycznego sprawy. -Po pierwsze, w przedmiotowej sprawie w ogóle nie wyjaśniono, czy skarżący ma w tej sprawie interes prawny i z czego on wynika. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż powyższe wymagało wyjaśnienia na wstępie. Zauważył przy tym, że kwestia ta została wprawdzie dostrzeżona przez Wojewodę [...], który w piśmie z 8 maja 2008 r. nr [...] -skierowanym do Z. Z.- wskazał, że osoba występująca z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązana jest wykazać swój interes prawny, zgodnie z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jednakże problem ten nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w dalszym postępowaniu. Ani Wojewoda [...], ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekający w II instancji, nie zbadały bowiem interesu prawnego skarżącego, o czym świadczą uzasadnienia decyzji tych organów oraz akta sprawy. W tym miejscu należy zaś zauważyć, iż zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy ustalić, czy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przed podmiot posiadający przymiot strony postępowania. Dopiero bowiem poprzez takie działanie organ nie doprowadzi do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu. Skoro kwestionowana decyzja dotyczy pozwolenia na budowę, to dla ustalenia stron tego postępowania nieważnościowego decydujące znaczenie ma przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a., w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmieniają bowiem swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczą pozwolenia na budowę, tyle że prowadzone są w trybie nadzwyczajnym. To zaś oznacza, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg stron postępowania winien być ustalony identycznie, tj. w oparciu o ww. przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 16 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1540/08, lex nr 530045), w którym stwierdził, że "przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; PiP 2001, z. 8, s. 31). Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07)". Reasumując, jeśli postępowanie nieważnościowe ma być wszczęte na wniosek, a sprawa dotyczy pozwolenia na budowę, to organ musi upewnić się, iż wniosek ten pochodzi od podmiotu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Takiego zaś działania ze strony organów orzekających w tym postępowaniu zabrakło. W konsekwencji Sąd uznał, iż organy orzekające w obu instancjach w niniejszej sprawie nie zbadały w sposób należyty, czy skarżący posiada przymiot strony i przedwcześnie przyjęły (bo bez żadnej analizy w tym zakresie), iż ma on interes prawny do wzruszenia kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 2001 r. Takim działaniem dopuściły się -w ocenie Sądu- naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to przepisy wymagają od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w efekcie również cyt. powyżej art. 157 § 2 tej ustawy. -Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy powyższe przepisy odnoszące się do postępowania dowodowego zostały -w ocenie Sądu- w istotnym stopniu naruszone nie tylko z przyczyny powyżej wskazanej. Przed rozwinięciem tej tezy należy przypomnieć, iż skarżący domagał się stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2001 r. podnosząc, iż budowa realizowana na podstawie tego pozwolenia jest niezgodna z ustaleniami planistycznymi obowiązującymi w dacie jego wydania, a także z ustawą o drogach publicznych. Do akt sprawy złożył -skierowane do niego- zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2007 r. ([...]) i z [...] czerwca 2008 r. ([...]), z których wynika, iż w nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (zatwierdzonego uchwałą z dnia 24 marca 1992 r.), działki nr [...] i [...] obręb [...] znajdują się częściowo w rezerwie terenu pod poszerzenie pasa drogowego oraz w obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej układów przestrzennych wraz z zabudową oraz elementów zabytkowych. Z ww. zaświadczenia z [...] czerwca 20008 r. wynika, iż wskazany plan stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Należy zauważyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że zarówno w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i w decyzji z [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę, a także w decyzjach administracyjnych z [...] lipca 2008 r. i z [...] października 2008 r., wydanych w trybie nieważnościowym organy nie wspomniały o powyższych okolicznościach, tj. o tym, że działki nr [...] i [...] znajdują się "częściowo w rezerwie terenu pod poszerzenie pasa drogowego" oraz "w obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej układów przestrzennych wraz z zabudową oraz elementów zabytkowych". Tym samym należy stwierdzić, iż ww. zaświadczenia nie zostały wzięte pod uwagę przy ocenie ważności kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 2001 r. Nadto, należy zauważyć, na co również zwrócił uwagę Sąd kasacyjny, że w aktach sprawy brak jest aktualnej mapki, szkicu bądź rysunku pozwalającego na zorientowanie się w lokalizacji istniejących (planowanych) zabudowań na działkach nr [...] i [...]. Bez powyższych dokumentów nie można zaś dokonać kontroli, czy rzeczywiście został naruszony w sprawie przepis § 12 ust. 6 wcześniej powołanego rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. oraz odległości zabudowań od drogi publicznej, na co wskazywał skarżący. Nie można też wykluczyć sytuacji, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. jest zgodna z prawem, a realizowana na jej podstawie rozbudowa i budowa są niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym (co w tym przypadku oznaczałoby, iż sprawą winien zająć się organ nadzoru budowlanego). Z tych też także powodów należało stwierdzić, iż obie decyzje wydane w sprawie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zapadły bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (istniejącego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia). Trzeba zaś zauważyć, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowane decyzji z [...] grudnia 2001 r.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. -W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie może się ostać, albowiem powyżej przedstawione uchybienia w działaniu organów świadczą o wydaniu tych decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w efekcie z naruszeniem art. 8, art. 9 i art. 11 tej ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak z akt sprawy jak i z uzasadnień obu decyzji wydanych w sprawie nie wynika, aby organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia okoliczności w niej występujących. W konsekwencji organy orzekające co najmniej przedwcześnie uznały, że wniosek pochodzi od strony postępowania (a wobec tego, że możliwym jest wydanie w trybie nieważnościowym decyzji merytorycznej na żądanie skarżącego) oraz, że należy odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2001 r. (z uwagi na to, iż nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.). -Niezależnie od powyższego należy wskazać na jeszcze jedno uchybienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten błędnie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a., chociaż w sentencji decyzji wskazał, iż utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji (a więc orzekł na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), czym dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów poprzez wadliwe ich zastosowanie. -Ponownie orzekając organ I instancji obowiązany będzie przeprowadzić w sposób dokładny i rzetelny analizę zgromadzonego materiału dowodowego (uprzednio uzupełnionego w zakresie dotyczącym lokalizacji istniejących -planowanych- zabudowań na działkach [...] i [...]), kierując się przy tym dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowane pozwolenie na budowę (biorąc pod uwagę przy tej ocenie powyżej wskazane zaświadczenia Burmistrza Miasta [...]). Uprzednio, organ I instancji winien jednak zbadać, czy żądający stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę ma interes prawny w sprawie. To zaś, w ocenie Sądu, wskazuje na potrzebę pouczenia zainteresowanego w trybie art. 9 k.p.a. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz wezwania skarżącego do wykazania w sprawie interesu prawnego. Tylko w sytuacji ustalenia, iż wniosek pochodzi od strony, możliwe będzie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 2 ust. 3 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).