V SA/Wa 2180/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości [...] zł. W dniu [...] lutego 2010 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Na tej podstawie w dniu [...] marca 2010 r. poborca skarbowy Urzędu Skarbowego W. dokonał czynności zajęcia ruchomości tj. samochodu marki [...] rok prod. [...] nr rej. [...]. Pismem z [...] marca 2010 r. pełnomocnik Spółki A. Sp. z o. o. radca prawny B. S. wniósł do Naczelnika Urzędu Skarbowego W. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] kwietnia 2010 r. do M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wpłynęło – w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej jako u.p.e.a. - pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z wnioskiem o zajęcie stanowiska co do tych zarzutów, które dotyczyły niedopuszczalności egzekucji wobec: • wszczęcia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego niespełniającego wymogów określonych w art. 27 § 1 ust. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, • nieskierowania przez wierzyciela do spółki upomnienia przed wystawieniem tytułu wykonawczego, pomimo obowiązku wynikającego z art. 15 § 1 ustawy, • braku legitymacji dla Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wierzyciel – M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał zarzuty dłużnika za bezzasadne. Odnosząc się do zarzutów wierzyciel stwierdził, że wskazanie w podstawie prawnej tytułu wykonawczego art. 2 § 1 u.p.e.a. bez wskazania obowiązku z niego wynikającego jest wystarczające, gdyż w tym przepisie w sposób enumeratywny zostały wyliczone obowiązki, w tym obowiązek, na podstawie którego tytuł został wystawiony. Stanął również na stanowisku, iż jak wynika z § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wierzyciel wskazał także, iż legitymacja dla M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego wynika z art. 51 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., poz. 125, poz. 874 ze zm.). Na to postanowienie Skarżąca spółka złożyła zażalenie pismem z dnia [...] maja 2010 r., w którym wnioskowała o uchylenie postanowienia oraz o orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik Spółki wskazał te same zarzuty, co w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego – po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. Sp. z o.o. na postanowienie wierzyciela – M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2010 r. o stwierdzeniu bezzasadności zarzutów spółki w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu swojego postanowienia podzielił stanowisko M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego odnośnie zarzutów spółki. Ponadto organ wskazał, że Spółka rozszerzyła w zażaleniu zakres zarzutów o brak podstawy prawnej prowadzenia egzekucji, takie działanie zaś pozostaje w sprzeczności z treścią art. 34 § 5 u.p.e.a., gdyż nie jest dopuszczalnym rozszerzanie zakresu zarzutów po ich złożeniu. W skardze z dnia 3 sierpnia 2010 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka A. sp. z o.o. wniosła o uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2010 r., nr [...] oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca powtórzyła zarzuty formułowane w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów administracyjnych a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu postanowienia w I jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd stwierdza, że organ II instancji niesłusznie przyjął, iż Skarżąca spółka rozszerzyła w zażaleniu zakres zarzutów o brak podstawy prawnej prowadzenia egzekucji, podczas gdy zarzut taki znalazł się w piśmie wszczynającym postępowanie z dnia [...] marca 2010 r., odniósł się również do tego zarzutu organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dlatego jak najbardziej zasadnym było odniesienie się do tego zarzutu przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu i zarzut ten oraz odpowiedź na niego musi stanowić przedmiot rozważania Sądu. Skład orzekający w sprawie podziela stanowisko organów odnoszące się do prawidłowości powołanej w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzenia egzekucji. Należy podnieść, że przez podstawę prawną prowadzenia egzekucji należy rozumieć przepisy, na mocy których dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym. W tytule wykonawczym wystawionym w przedmiotowej sprawie jako podstawę prawną prowadzenia egzekucji podano art. 2 ust. 1 u.p.e.a. W ocenie Sądu powołanie tego przepisu bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej (punktu) nie stanowi – wbrew twierdzeniom Skarżącej spółki – takiej wadliwości tytułu wykonawczego, która skutkowałaby koniecznością zwrotu tego tytułu wierzycielowi przez organ egzekucyjny. Egzekucja prowadzona na podstawie tego tytułu wykonawczego była zatem dopuszczalna, tym bardziej, że wskazano w nim rzeczywistą podstawę prawną egzekwowanego obowiązku – mianowicie decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej. Nie było więc uzasadnionych wątpliwości co do charakteru i rodzaju egzekucji, jaka na podstawie tego tytułu miała być prowadzona. Zasadnie także organy przyjęły, iż w sprawie ma zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają bowiem podziału na sposób powstania należności określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. W rozpoznawanej sprawie orzeczeniem tym jest decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. nr [...], nakładająca na A. Sp. z o. o. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Wprawdzie w treści rozporządzenia nie wskazano szczegółowo ani kategorii należności pieniężnych ani rodzajów orzeczeń, z którymi wiąże się brak doręczenia upomnienia, ale bez wątpienia do orzeczeń tych zaliczane są decyzje administracyjne, w tym nakładające kary pieniężne na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Oparta na tym przepisie decyzja ma charakter konstytutywny. Kary pieniężne, jako obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej wymienione zostały w art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Są to przy tym należności pieniężne w rozumieniu u.p.e.a. , o czym świadczy treść art. 2 § 1 pkt 3 tej ustawy, z mocy którego egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne "inne niż wymienione w pkt 1 i 2". Oznacza to, że kary pieniężne są należnościami pieniężnymi, o jakich mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem Sądu użyte w tym przepisie pojęcie "orzeczenie" obejmuje zarówno decyzje o charakterze deklaratoryjnym, jak i konstytutywnym. Zważyć bowiem należało, że art. 15 § 5 u.p.e.a., udzielający Ministrowi Finansów delegacji do określenia należności, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, nakazuje mu kierowanie się rodzajem należności oraz sposobem ich powstawania. Skoro zatem Minister Finansów w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, nie wskazał wyłącznie orzeczeń o charakterze deklaratoryjnym, ani też nie ograniczył stosowania tego przepisu do należności powstające z mocy prawa, brak jest podstaw aby ograniczenie takie wywodzić w drodze wykładni. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2010 r. sygn. akt II FSK 7/10 (patrz: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zawartego w skardze istotnego zarzutu braku legitymacji dla M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, iż stosownie do art. 1a pkt 13 u.p.e.a. użyte w ustawie pojęcie wierzyciela oznacza podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z treści art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wynika natomiast, iż uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji rządowej - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wojewódzki inspektor transportu drogowego jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Wskazać w tym kontekście należy, iż zgodnie z art. 51 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego – Główny Inspektor Transportu Drogowego. Takie rozwiązanie dopuszcza ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, póz. 872 z późn. zm.), która w art. 2 pkt 2 lit. b stanowi, iż administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 2005/09 czy z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1428/10. Z kolei w wyroku z 23 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 191/09 (patrz: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl) uznając prawidłowość przedstawionego wyżej poglądu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana art. 51 ustawy o transporcie drogowym, wprowadzona ustawą nowelizującą z 29 lipca 2005 r., nie spowodowała zmiany organu właściwego do wydawania decyzji, ale miała na celu zespolenie służb inspekcji transportu drogowego. W świetle powyższych regulacji zasadne jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej jest M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako właściwy do orzekania organ I instancji. W ocenie Sądu należy zatem uznać, iż tytuł wykonawczy w przedmiotowej sprawie spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w oparciu o art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.