II OSK 1360/11

Dnia 29 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2020/10 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [....] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] grudnia 2009r., Nr [...] , którym nie uzgodniono projektu decyzji Wójta Gminy w sprawie realizacji inwestycji, polegającej na budowie zagrody rolnej (budynek mieszkalny, budynek gospodarczo - garażowy) i stawów rybnych (staw A o pow. [...] m2, staw B o pow. [...] m2, staw C o pow. [...] m2) na potrzeby agroturystycznego gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli ryb wraz z infrastrukturą towarzyszącą i pomocniczą jak: drogi wewnętrzne, rowy łączące stawy, kładki na rowach, pomosty, wiaty na drewno i maszyny rolnicze, altanę i studnię (woda do podlewania) na działkach nr ewid. [...] położonych we wsi K., gmina W.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż projektowana zabudowa planowana jest do realizacji na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy funkcjonującego na podstawie ww. rozporządzenia Wojewody Kujawsko - Pomorskiego. Jak wynika z przedłożonego projektu decyzji Wójta Gminy, co potwierdzają również skarżący, nieruchomości przeznaczone do planowanej zabudowy położone są w pasie 100 m od rzeki Drwęcy. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 omawianego rozporządzenia na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wyjątkom od wymienionego zakazu zabudowy podlegają więc cztery kategorie obiektów budowlanych: urządzenia wodne, obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ odwoławczy wskazał, iż bezspornym i oczywistym jest, że planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym, jak również nie jest przeznaczona na cele racjonalnej gospodarki zarówno rybackiej jak i leśnej. Również ze względu na przedmiot prowadzonej działalności w ramach realizowanej inwestycji tj. wynajmem pokoi, planowana inwestycja nie jest przeznaczona na cele gospodarki wodnej. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] wniósł R.M. podnosząc zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, tj. § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 12 Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kuj - Pom. Nr 72, poz. 1376 ze zm). rozporządzenia, które dopuszcza lokalizowanie w pasie 100 m od linii brzegowej rzeki Drwęcy obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, poprzez uznanie przez organ, że zamierzenie inwestycyjne objęte uzgadnianą decyzją Wójta Gminy nie mieści się w zakresie gospodarki rolnej i rybackiej oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie kompetencji organu oraz zakresu uzgodnienia. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa, poprzez naruszenie zasad prawidłowej wykładni, polegające na: rozróżnieniu pojęć "gospodarstwa rolnego" i "gospodarstwa agroturystycznego", których nie rozróżnia ustawodawca; dokonaniu wykładni prawotwórczej "działalności rolniczej". - zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 kpa poprzez, działanie bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej, w konsekwencji przekroczenie kompetencji organu; - dokonaniu wykładni niezgodnie z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, w wyniku naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji; - zasadny szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 kpa; - zasady zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 kpa; - zasady wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia wyrażonej w art. 11 kpa; -zasady czynnego udziału strony wyrażonej w art. 10 kpa; - art. 107 kpa, poprzez niepełne, niespójne i nielogiczne uzasadnienie prawne; oraz nadużycie prawa do swobodnej oceny dowodów z art. 80 kpa polegającego na oczywistej sprzeczności między stanem faktycznym sprawy a oceną dokonaną przez organ. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wbrew stanowisku organu planowana inwestycja ma charakter rolniczy. Zasadniczym celem zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest działalność rolnicza polegająca na hodowli ryb. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zaskarżone postanowienie w ocenie Sądu nie narusza prawa. Przedmiotem uzgodnienia był projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody rolnej (budynek mieszkalny, budynek gospodarczo-garażowy) i stawów rybnych na potrzeby agroturystycznego gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli ryb wraz z infrastrukturą techniczną i pomocniczą, na działkach nr [...] położonych we wsi K., gm. W.. Bezsporne jest, że działki nr [...], na których przewidziana jest do realizacji przedmiotowa inwestycja, położone są w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, utworzonego rozporządzeniem Nr 12 Wojewody Kujawsko -Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego Nr 72, poz. 1376 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem). W § 3 rozporządzenia zostały wprowadzone zakazy obowiązujące na ww. Obszarze Chronionego Krajobrazu. Wśród zakazów został ustanowiony w § 3 ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten jest odzwierciedleniem normy zawartej w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Trafnie wywiódł organ, że realizacja planowanego przedsięwzięcia w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegowej rzeki Drwęcy pozostaje w sprzeczności z zakazem wynikającym z § 3 ust.1 pkt 8 rozporządzenia. Z treści tego przepisu wynika, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek nie dotyczy m.in. obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Planowana przez skarżącego inwestycja ma co prawda polegać na budowie zagrody rolnej i stawów rybnych na potrzeby agroturystycznego gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli ryb, to jednak nie można w ocenie Sądu przyjąć, że w pojęciu obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej mieszczą się budynki mieszkalne. Dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej nie jest konieczne istnienie budynku mieszkalnego w pasie 100 metrów od linii brzegowej rzeki, w tym przypadku rzeki Drwęcy. Budynek ten może znajdować się poza tym pasem i nie będzie to miało wpływu na możliwość prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej. Nie jest bowiem dla tej gospodarki niezbędne zamieszkiwanie właściciela nieruchomości rolnej w tym pasie. Wymaga również podkreślenia, że w rozpatrywanej sprawie przesłanki wynikające z § 3 ust. 3 rozporządzenia pozwalające na odstępstwo od zakazu, o którym mowa w ust.1 pkt 8 tego paragrafu również nie zostały spełnione. W świetle powyższych rozważań zarzut zawarty w pkt 1.1) skargi w powiązaniu z zarzutem z pkt 4 skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku, albowiem rozważania organu odwoławczego w kwestii, czy planowana inwestycja przeznaczona jest na cele gospodarki rolnej, czy też ma spełniać funkcję rekreacyjną, nie miały żadnego znaczenia dla przedmiotowej odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, skoro z brzmienia § 3 ust.1 pkt 8 rozporządzenia wynika wprost, że w pasie 100 m od rzeki Drwęcy nie jest możliwa lokalizacja obiektu budowlanego, w tym konkretnym przypadku domu mieszkalnego, którego nie można zaliczyć do obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, polegającej na specjalistycznej hodowli ryb. Nietrafny jest zarzut skargi, jakoby organ przekroczył kompetencje oraz zakres uzgodnienia. Wedle art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia właściwym organem do uzgodnienia projektu decyzji w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody jest regionalny dyrektorem ochrony środowiska. Organem wyższego stopnia w stosunku do regionalnego dyrektora ochrony środowiska w rozumieniu art. 17 pkt 3 kpa w zw. z art. 127 ust.3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.) jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 9 i 11 kpa. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 12 kpa wskazać należy, że strona skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Wa 159/10 umorzył postępowanie sądowe, gdyż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po wniesieniu w dniu 13 kwietnia 2010 r. skargi na bezczynność, wydał w dniu 17 czerwca 2010r. postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że organ uchybił art. 107 kpa. W ocenie Sądu kwestionowane postanowienie zawiera wszystkie elementy jakie zgodnie z art. 124 § 1 i 2 powinno zawierać tego rodzaju orzeczenie. Dla porządku wskazać należy, że art. 107 kpa określa składniki decyzji, a nie postanowienia. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne i prawne, a tylko to, że strona nie zgadza się z argumentacją prawidłowego, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie może prowadzić do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym zarzut naruszenia art. 80 kpa należało uznać za chybiony. W kwestii zarzutu naruszenia art. 10 kpa przez organ odwoławczy, wskazać należy, że zarzut ten może być uwzględniony wtedy, gdy strona skarżąca wykaże, że jego naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, brak zawiadomienia strony przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro z wyjaśnień skarżącego wynika, że planowana inwestycja ze względu na narażenie zalaniem może być zrealizowana wyłącznie w miejscu, w którym teren działek objętych inwestycją jest położony powyżej terenów zagrożonych powodzią, a to miejsce położone jest w pasie 100 m od brzegu rzeki Drwęcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.M. wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu - Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: 1. błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 12 Wojewody Kujawsko -Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 72, poz. 1376. ze zm.), w jej wyniku przyjęcie, że do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej nie jest konieczne istnienie budynku mieszkalnego i zamieszkiwanie w nim rolnika, na skutek: a) dokonania wykładni niekonstytucyjnej, sprzecznej z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji; b) naruszenia zasad wykładni systemowej i celowościowej prowadzącym do ustalenia znaczenia normy prawnej w sposób sprzeczny z przepisami wyższego rzędu (ustawy) oraz ratio legis zawartym w art. 23 ust. 2,w związku z art. 24 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie przyrody; 2) niewłaściwym zastosowaniu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 12 Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, na skutek błędu subsumcji polegającego na uznaniu, że planowane przedsięwzięcie, polegające na budowie zagrody rolnej z budynkiem mieszkalnym nie mieści się w hipotezie zawartej w tym przepisie normy prawnej, dopuszczającej lokalizację obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa, poprzez niepełne uzasadnienie wyroku i nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi dotyczących niekonstytucyjnej wykładni przepisów prawa materialnego, błędnej wykładni prawotwórczej, naruszenia zasady praworządności, budowania zaufania obywateli do organów państwa, zasady przekonywania - art. 6,8, 11 Kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m. in., że zaskarżony wyrok został wydany z rażącym naruszeniem prawa materialnego, w konsekwencji jego błędnej wykładni i wadliwego zastosowania, zaś brak odniesienia się przez Sąd do istotnych zarzutów skargi, ogólnikowe, pobieżne i niezupełne uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną. Z tych też względów wyrok ten zasługuje na uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest wykładnią niekonstytucyjną. Narusza bowiem zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która obowiązuje także w procesie stosowania prawa. Ograniczenie wykonywania prawa własności, wynikające z aktu prawa miejscowego jakim jest rozporządzenie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego, powinno zostać poddane przez Sąd I instancji "testowi konstytucyjności", tym bardziej, że zarzuty w tym względzie podnosił skarżący. Sąd I instancji, nie będąc związany rozporządzeniem, powinien ustalić przede wszystkim zasadność ograniczeń wprowadzonych przez w/w rozporządzenie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego, a następnie dokonać takiej ich interpretacji w ramach prawa, jaka w płaszczyźnie skutków będzie najmniej uciążliwa dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane. Dolegliwość skonkretyzowanej normy nie powinna być większa niż jest to konieczne dla osiągnięcia założonego celu, jeżeli sam cel jest konstytucyjnie uprawniony. W myśl ukształtowanej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, nie można ustanawiać ograniczeń, które przekraczałyby pewien stopień uciążliwości, naruszając proporcję pomiędzy skalą ograniczeń konstytucyjnie chronionego prawa i wagą interesu publicznego, czy wartości konstytucyjnej, ze względu na którą się je wprowadza (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 173-181). Jak zauważył L. Morawski: "Wśród zasad systemu prawa szczególną rolę odgrywają zasady konstytucyjne.", L. Morawski, zasady wykładni prawa, Toruń, 2006 , s 111. Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93 (PiP 1994, z. 9, s. 111), stwierdził: "W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa należy stosować taką jego wykładnię (zwłaszcza gdy istnieje kilka możliwości interpretacyjnych), jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji". Jedną z tychże zasad jest wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada proporcjonalności. Na konieczność przestrzegania zasady proporcjonalności wskazał NSA, którego zdaniem: "Własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki". (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2008-05-15, II OSK 1716/07). Pomimo podniesienia powyższego zarzutu również w skardze wniesionej do WSA od postanowienia GDOŚ, Sąd I instancji nie ustosunkował się do tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tym samym naruszając art. 141 § 4 Ppsa. Zawarte w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie jest konsekwencją błędnej wykładni naruszającej zasady wykładni systemowej i celowościowej, poprzez odtworzenie znaczenia normy prawnej zawartej w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Kujawsko - Pomorskiego, prowadzącego do sprzeczności z ustawą o ochronie przyrody, na podstawie której zostało wydane oraz sprzeczny z ratio legis tej ustawy. Prawidłowa wykładnia celowościowa art. 23 ust. 1 i 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że zamierzeniem ustawodawcy i ratio legis przyświecającym wprowadzeniu strefy chronionego krajobrazu, obowiązującego w niej zakazu, lokalizowania obiektów w pasie 100 m od linii brzegowej oraz wyjątków od niego, było dopuszczenie lokalizowania obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, również służącej zaspokajaniu potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, nie wykluczając lokalizowania w ramach zagrody budynku mieszkalnego dla rolnika. Powyższa wykładnia ma zastosowanie także do rozporządzenia nr 12 Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kuj.- Pom. Nr 72, poz 1376 ze zm). Rozporządzenie to wprowadza bowiem zakazy z art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Zatem wykładnia w/w rozporządzenia Wojewody dokonana przez Sąd I instancji wbrew ratio legis ustawy na podstawie, której zostało wydane jest niedopuszczalna i wadliwa, jako sprzeczna z zasadami wykładni celowościowej i systemowej. Skarżący i Jego żona są rolnikami, posiadającymi gospodarstwo o powierzchni przewyższającej średnią gminną. Przedsięwzięcie, które zamierzają zlokalizować w w/w obszarze 100 m od rzeki Drwęcy to zagroda rolna, której częścią jest budynek mieszkalny. Zagroda rolna w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to kompleks zabudowań służących produkcji rolnej. Tymczasem w ocenie Sądu I Instancji, zamierzenie to ze względu na będący częścią planowanej zagrody budynek mieszkalny nie mieści się w hipotezie normy zawartej w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 12 Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu dopuszczającej lokalizowanie obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej lub rybackiej. W ocenie pełnomocnika skarżącego, Sąd I instancji zastosował w/w normę materialną wadliwie, na skutek błędu w subsumcji, nie podciągając zagrody z budyniem mieszkalnym pod hipotezę normy zezwalającej na lokalizowanie obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej. Jak orzekł NSA: "Błąd w subsumpcji stanowi uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie i polega na tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie nieprawidłowo uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo gdy ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej". (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2009-01-30, I OSK 248/08). Ramy hipotezy w/w normy nie wyłączają expressis verbis możliwości lokalizowania w pasie 100 m od linii brzegowej rzeki budynków mieszkalnych. Kryterium kwalifikacji do zbioru desygnatów hipotezy ma charakter funkcjonalny. Spełnia go każdy obiekt, który służy racjonalnej gospodarce rolnej. Może być to również budynek mieszkalny, o ile funkcjonalnie służy racjonalnej gospodarce rolnej. Taką właśnie funkcję i cel wypełnia budynek mieszkalny rolnika będący częścią zagrody rolnej. Na skutek błędu subsumcji, przy jednoczesnej błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 12 Wojewody Kujawsko - Pomorskiego Sąd I instancji wyprowadził zasadniczą, acz błędną tezę zaskarżonego orzeczenia, zgodnie z którą zdaniem Sądu dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej nie jest konieczne istnienie budynku mieszkalnego w pasie 100 m od linii brzegowej rzeki i zamieszkiwanie w nim właściciela nieruchomości rolnej. Zastosowanie powyższej tezy do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, kiedy jedyny nadający się do zabudowy fragment nieruchomości rolnej położony powyżej rzędnej 65,13 m.n.p.m. zlokalizowany jest w pasie 100 m od linii brzegowej, prowadzi do wniosku, że zdaniem Sądu I instancji rolnik nie ma prawa w ramach zagrody zbudować domu dla rodziny i zmuszony jest do mieszkania poza własnym gospodarstwem (zagrodą). Wnioskowanie Sądu I instancji jest sprzeczne z doświadczeniem życiowym, zasadami prawidłowego rozumowania, utrwalonym historycznie na polskiej wsi zwyczajem tworzenia siedlisk (zagród) obejmujących dom rodzinny rolnika. W zaistniałym stanie faktycznym skarżący nie ma możliwości zlokalizowania budynku mieszkalnego poza pasem 100 m od linii brzegowej, który to fakt Sąd I instancji pominął i nie odniósł się do niego w uzasadnieniu pomimo podnoszenia tej okoliczności w skardze. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do zarzutu niekonstytucyjnej wykładni, natomiast zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, 8 i 11 Kpa, uznał za nietrafne, jednakże się do nich nie ustosunkował ani nie uzasadnił swego stanowiska. Jak orzekł NSA: "Obowiązkiem sądu, co do zasady, jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi. Uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z 2010-02-16 II GSK 377/09) . Również zdaniem NSA: "Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy, (wyrok NSA (N) z 2010-01-25 I OSK 1306/09, Legalis). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej " Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie. Zarzuty sformułowane przez skarżącego w ramach podstaw kasacyjnych należało uznać za niezasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez niepełne uzasadnienie wyroku i nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39 ) przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 Ppsa), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że musi mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego NSA treść uzasadnienia Sądu I instancji umożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku bowiem w sposób jasny i logiczny ustala stan faktyczny i prawny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie WSA podzielił ustalenia organów co do stanu faktycznego i zasadnie przyjął, że działki nr [...], na których przewidziana jest inwestycja, która jest przedmiotem uzgodnienia, położone są w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy utworzonego rozporządzeniem nr 12 Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu ( Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom., Nr 72, poz. 1376). Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazał na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 12 Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kuj.- Pom., Nr 72, poz. 1376), powołał się na przepis art. 31 ust 3 Konstytucji, oraz art. art. 23 ust. 2 i art. 24 ust.1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, ze rozporządzenie nr 12 Wojewody Kujawsko –Pomorskiego z dnia 9 czerwca 2005 r. zostało wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i jest aktem prawa miejscowego. Skoro wprowadzenie aktem prawa miejscowego przedmiotowego zakazu przewidział wprost ustawodawca w art. 24 ust.1 pkt 8 cytowanej wyżej ustawy tym samym uznał, że ograniczenie w lokalizowaniu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych związane jest z realizacją celów wytyczonych przez ustawę o ochronie przyrody oraz, że lokalizowanie określonych obiektów jest szkodliwe w odniesieniu do wskazanego obszaru chronionego krajobrazu. Zwrócić należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii ograniczeń uprawnień właścicielskich wskazując, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako prawo absolutne (ius infinitum) i może podlegać ograniczeniom (por. wyrok z dnia 12 stycznia 2000r., sygn. P 11/98, OTK 2000, nr 1, poz.8, wyrok z dnia 20 kwietnia 1993r., sygn. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Dlatego zdaniem składu orzekającego NSA podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że organy obu instancji rozpatrując wniosek Wójta z dnia 16 listopada 2009 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, prawidłowo zastosowały regulację zawartą w rozporządzeniu nr 12 Wojewody Kujawsko – Pomorskiego. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 wskazanego rozporządzenia na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ustanowiony wskazanym przepisem zakaz w pełni ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, albowiem z ustalonego stanu faktycznego wynika, że działki [...], na których przewidziana jest inwestycja, znajdują się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki Drwęcy. Zastosowany w sprawie przepis rozporządzenia Wojewody przewiduje wyjątki, które ze względu na cel wprowadzenia należy interpretować ściśle. Zakaz ten nie dotyczy m. in. obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, do czego odniósł się Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Prawidłowo Sąd wskazał, że przesłanki wynikające z § 3 ust 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie zostały spełnione, bowiem w pojęciu obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej nie mieszczą się budynki mieszkalne, mogą to być wyłącznie budynki przeznaczone wyłącznie do prowadzenia wskazanego rodzaju produkcji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.