II SA/Bd 1484/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w I. na uchwałę Rady Gminy D.B. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2, § 3 ust. 3, § 5 ust. 4, § 9, § 12 ust. 1, § 14 oraz § 16 ust. 1 pkt 2, 3, 7 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. stwierdza, ze zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku. II SA/Bd 1484/10 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu zaskarżył w całości uchwałę Nr XXXVII/214/2006 Rady Gminy Dąbrowa Biskupia z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dąbrowa Biskupia ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego Nr 131, poz. 1946, zarzucając obrazę art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez odstąpienie od zawarcia w treści uchwały ustalenia, że została podjęta po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i naruszenie w § 1, § 2, § 3 ust. 2, § 5 ust. 4, § 9 ust. 2, § 12 ust. 1, § 14, § 16 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały przepisów art. 4 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. oraz § 115, § 125 pkt 1, § 135, i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez: zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe oraz powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że wskazane nieprawidłowości nie są na tyle istotne, aby prowadziły do stwierdzenia nieważności całej uchwały oraz, że: 1) uchwała była pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Inowrocławiu, 2) § 2 uchwały stwierdza ogólnie, że każdy właściciel nieruchomości powinien dbać o jej utrzymanie w należytym porządku, jest to rodzaj postanowienia ogólnego umożliwiającego lepsze zrozumienie treści całego regulaminu, 3) § 3 ust. 3 uchwały nie powiela uregulowań zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy a określa, w jaki sposób zgromadzić niektóre rodzaje odpadów, 4) niezrozumiały jest zarzut dot. § 5 ust. 4 uchwały, regulacja ta dotyczy tylko usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu i gzymsów obiektów budowlanych, nie wspomina się, że dotyczący całej nieruchomości, 5) nie można ustosunkować się do zarzutu naruszenia przez § 9 ust. 2 art. 4 ustawy, gdyż Skarżący pominął tą kwestię w uzasadnieniu skargi, 6) § 12 ust. 1 regulaminu określa, czego nie należy gromadzić w pojemnikach i kontenerach, gdyż w innych aktach w takim zakresie ten zakaz nie występuje, 7) § 14 ust. 1 wykracza poza ustawowe upoważnienie i należy się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącego, 8) § 16 ust. 1 pkt 3 i 7 regulaminu nie narusza postanowień ustawy, a jedynie określa sposób zachowania osoby posiadającej zwierzę domowe w celu utrzymania porządku i czystości na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia. Odnosząc powyższe ogólne stwierdzenia do niniejszej sprawy należy na wstępie stwierdzić, że w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Elementy istotne regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa w sposób ścisły ustawa, czyli akt wyższego rzędu, która z jednej strony stanowi normę blankietową dla kompetentnych organów gminy do wydania uchwały w randze aktu prawa miejscowego, z drugiej zaś w sposób dokładny wyznacza niezbędne elementy jakie akt winien zawierać. W konsekwencji gmina ma obowiązek, opracowując regulamin, bezwzględnie dostosować się do tych wymogów. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i jako taki przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Taki akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (vide także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 349285). Granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art. 4 ust. 2 tej ustawy. Szczegółowe określenie przez wskazany przepis treści, jakie powinny się znaleźć w regulaminie wskazuje, że regulamin ten ma charakter wykonawczy i dopełniający w stosunku do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Taki charakter regulaminu określa sposób oceny poprawności legislacyjnej wydanego przez radę gminy aktu, w szczególności rzutuje na ocenę, czy nie został on wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy) stwierdza nieważność tej uchwały. Z kolei ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.) w art. 91 ust 1 stwierdza, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Jednakże żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 ww. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa ta nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (vide np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 marca 2007 r. sygn. II SA/Wr 521/06). W świetle powyższych rozważań nie jest więc zasadny zarzut skarżącego prokuratora odnośnie istotnego naruszenia prawa poprzez - cytując za skargą – "odstąpienie od zawarcia w treści uchwały ustalenia, że została ona podjęta po obligatoryjnym zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego". Nie negując bynajmniej braku wzmianki o zasięgnięciu przedmiotowej opinii w zaskarżonej uchwale należy zauważyć, że – czego bynajmniej nie neguje skarżący – przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ, jak wynika z akt sprawy opinię taką pozyskał. W świetle poczynionych powyżej uwag nie jest także istotnym naruszeniem prawa uchybienie zawarte w treści § 1 zaskarżonego regulaminu, które zresztą skarżący prokurator sam określił jako "usterkę redakcyjną" trafnie w ten sposób charakteryzując istotę wskazanego uchybienia. Powyższej oceny Sądu o braku istotnego naruszenia prawa i – co się z tym wiąże konieczności oddalenia skargi w tym zakresie – nie można natomiast odnieść do pozostałych wskazanych przez skarżącego prokuratora uchybień organu zawartych w uchwalonym regulaminie. Jak już powyżej wskazano przedmiotowy regulamin jest aktem prawa miejscowego, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wskazanym treścią art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z treścią tego przepisu, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, które regulamin ma określać dotyczą: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W świetle powyższego uznać należy za słuszne pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez kontrolowaną uchwałę zakresu regulacji wyznaczonego ramami udzielonego przez ustawę upoważnienia. Analizując treść powyższego ustawowego przepisu w powiązaniu z treścią § 2 zaskarżonego regulaminu należy stwierdzić, że treść § 2 nie jest realizacją ustawowego upoważnienia. Przepis § 2 regulaminu stwierdza tylko w sposób ogólny, bez żadnej precyzji w tym zakresie, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarnego. W § 3 ust. 3 zaskarżonego regulaminu uchwała zobowiązując właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Tym samym powiela uregulowanie zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Umocowanie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy ogranicza zakres regulacji uchwały do określenia szczegółowych zasad dotyczących wymagań w zakresie "uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Tym samym poza ustawowe upoważnienie wykracza obowiązek nałożony na właścicieli nieruchomości w § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały, który ogólnie stwierdza, że są oni zobowiązani "do niezwłocznego usuwania z dachów i gzymsów obiektów budowlanych powstałych sopli i nawisów śniegu". Brak natomiast w ustawie podstaw by regulamin mógł rozszerzyć ten obowiązek na całą nieruchomość. Prokurator w swojej pisemnej skardze wskazał także na wadliwość regulacji prawnej zawartej w § 9 ust. 2 regulaminu. Nie zawarł jednak – na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę - w uzasadnieniu swojej skargi jakiegokolwiek wyjaśnienia w tym zakresie. Niemniej jednak i ten zarzut Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu należy uznać za zasadny. Przepis ten stanowi bowiem przekroczenie kompetencji organu określonej przywoływanym przepisem ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy jednak zaznaczyć, że kwestie zawarte w § 9 ust. 2 regulaminu zostały – czego nie podnosi skarżący - szczegółowo uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676) w przepisach § 22 – 25, zgromadzonych w Rozdziale 4 tego rozporządzenia noszącym tytuł "Miejsca gromadzenia odpadów stałych". Również zasadne są zarzuty skarżącego dotyczące § 12 ust. 1 regulaminu zawierającego zakaz gromadzenia w pojemnikach i kontenerach śniegu, lodu, gorącego popiołu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych oraz spalania jakichkolwiek odpadów. Kwestie te zostały bowiem uregulowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Ustawa ta określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Podzielić należy także wywody skarżącego, że poza zakres ustawowego upoważnienia wykraczają obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości w § 14, według którego zostali oni zobowiązani do przechowywania dokumentów potwierdzających korzystanie z usług związanych z pozbywaniem się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych – przez okres 24 miesięcy. Art. 4 ustawy w ust. 2 pkt 3 ww. ustawy z 13 września 1996 r. stanowi bowiem, że uchwała ma określić wyłącznie częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości. Zasadne są także wywody skarżącego prokuratora dotyczące § 16 ust. 1 pkt 2, 3 i 7 regulaminu, bowiem poza określone treścią art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnienia legislacyjne gminy wykraczają uregulowania dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe; § 16 ust. 1 pkt 2 zobowiązuje ich do spowodowania by zwierzę nie zakłócało ciszy i spokoju, powtarzając zapisy art. 10 ust. 2 przedmiotowej ustawy z 13 września 1996 r. oraz art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r – Kodeks wykroczeń, § 16 ust. 1 pkt 3 zawiera obowiązek natychmiastowego usuwania nieczystości pozostawionych przez zwierzę – co powiela zapisy art. 5 ust. 3 – 5 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 roku oraz art. 145 Kodeksu wykroczeń. Natomiast § 16 ust. 1 pkt 7 regulaminu nałożono na osoby utrzymujące psa obowiązek oznakowania go znaczkiem identyfikacyjnym. Uregulowanie to jest sprzeczne z prawem i tego rodzaju obowiązku nie nakładają na wymienione wyżej podmioty w bezpośredni sposób jakiekolwiek przepisy obowiązującego prawa. W ocenie Sądu Rada Gminy w Dąbrowie Biskupiej we wskazanych powyżej przepisach swojej uchwały z 8 czerwca 2006 r. – Nr XXXVII/224/2006 przekroczyła upoważnienie ustawowe, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie. Brak natomiast podstaw do stwierdzenia tak jak wnosił skarżący prokurator nieważności całej uchwały, co byłoby zasadne w przypadku naruszenia prawa w odniesieniu do innych regulacji zaskarżonej uchwały, co jednak nie miało miejsca. Stwierdzając nieważność we wskazanym wyżej zakresie należy podkreślić, że postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących – kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Muszą więc być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących, zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego, winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z § 115 i 135 w przedmiotowym akcie prawnym, (tj. w tym wypadku w uchwale) zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania treści przepisów w przepisach upoważniających oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji danego organu, a według § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, (którego postanowienia zgodnie z przywołanym wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego) w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu, wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych, powoduje nieważność tych zapisów. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w którym go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej uchybienia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając w tym zakresie skargę – oddalając ją w pozostałym zakresie orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku, oparto na przepisie art. 152 ww. ustawy.