I OZ 350/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt IV SO/Wr 2/11 oddalające wniosek o wymierzenie Dolnośląskiemu Kuratorowi Oświaty we W. grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania W dniu 30 listopada 2010 r. Dolnośląski Kurator Oświaty we W. przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu skargę R. G. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt IV SAB/Wr 62/10. Skarga została opatrzona przez skarżącego datą 22 października 2010 r., dołączono do niej potwierdzenie jej elektronicznego wniesienia do organu w tymże dniu. W piśmie z dnia 27 grudnia 2010 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, R. G. zawarł wniosek o wymierzenie organowi grzywny za rażące przekroczenie terminu przekazania skargi i akt sprawy Sądowi. Wnioskodawca podniósł, że zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin ten wynosi 15 dni, natomiast w rzeczywistości przekazanie skargi i akt do Sądu przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty nastąpiło po ponad 30 dniach. Dolnośląski Kurator Oświaty w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie wskazując, że w Urzędzie wystąpiły przeszkody techniczne w odbiorze korespondencji e-mailowej, nie były one zawinione przez pracownika i z tych przyczyn wniosek jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając wniosek R. G. wskazał, że art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowi, że w razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania skargi do sądu w terminie trzydziestu dni od jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Sąd podkreślił, że redakcja tego przepisu wskazuje, że podejmując rozstrzygnięcie Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a nie tylko sam fakt naruszenia tego przepisu. W szczególności do okoliczności takich należy okres, jaki upłynął od wniesienia skargi i przyczyny niewypełnienia obowiązku w terminie, a także okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Sąd podał, że od ogólnej zasady obowiązku przekazania skargi Sądowi w terminie trzydziestu dni istnieje wyjątek w postaci art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), który stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skargę do Sądu za pośrednictwem organu właściwego R. G. wniósł 22 października 2010 r. drogą elektroniczną, co potwierdza załączony do skargi stosowny wydruk. W znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 3 stycznia 2011 r. Kurator, nie kwestionując tej daty wyjaśnił, że wszelkie opóźnienia w odbiorze poczty elektronicznej spowodowane były niewłaściwym funkcjonowaniem elektronicznej platformy usług administracji publicznej EPUAP. Skoro zatem skarga wpłynęła do organu właściwego dnia 22 października 2010 r., a przekazana została Sądowi w dniu 30 listopada 2010 r., to niewątpliwie przekroczony został piętnastodniowy termin na dokonanie tej czynności. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przekroczenie terminu nie było aż tak znaczne, aby koniecznym było wymierzenie Dolnośląskiemu Kuratorowi Oświaty grzywny, tym bardziej, że organ przekazał skargę Sądowi przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny. Również powody niedotrzymania terminu przekonały Sąd, że w tym przypadku wymierzenie grzywny jest bezzasadne. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2011 r. wniósł R. G., domagając się jego zmiany i nałożenia grzywny na Dolnośląskiego Kuratora Oświaty oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że wyjaśnienia organu co do braku możliwości technicznej odbioru korespondencji elektronicznej nie dotyczyły okresu od 22 października do 30 listopada 2010 r., ale terminu, w którym złożył wcześniejszą skargę. Podniósł ponadto, że organ nie poparł swoich wyjaśnień żadnymi dowodami. Dolnośląski Kurator Oświaty wniósł o oddalenie zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wynosi 15 dni. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – organ przekazał skargę po upływie ustawowego terminu, a skarżący złożył stosowny wniosek. W związku z powyższym, skoro z ustaleń Sądu I instancji wynika, że skarga R. G. wpłynęła do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty dnia 22 października 2010 r., a w ciągu 15 dni od jej otrzymania organ nieprzekazał jej Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, to nie może ulegać wątpliwości, że ciążącego na nim na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku nie wykonał. W tej sytuacji wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był zasadny, bowiem w sprawie wystąpiła przesłanka uchybienia terminu do przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wskazać w tym miejscu należy, że nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 p.p.s.a. wyłącznie funkcji dyscyplinującej (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06). Powtórzyć też trzeba za Naczelnym Sądem Administracyjnym uwagi podniesione w uchwale siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2), że funkcja dyscyplinująca polegająca na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy aktualizuje się wtedy, gdy organ nie dopełnił w terminie tej czynności. Wówczas też występuje dodatkowo funkcja represyjna. Natomiast w przypadku, gdy wprawdzie omawiane obowiązki zostały przez organ wykonane, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu ukaranie grzywną spełnia funkcję represyjną. Ta funkcja art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP., a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Poza wskazanymi wyżej dwoma funkcjami wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają zatem bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Nie ma zatem znaczenia dla zaistnienia podstaw do wymierzenia grzywny w niniejszej sprawie podnoszona przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty okoliczność niewłaściwego funkcjonowania elektronicznej platformy usług administracji publicznej EPUAP, co zresztą, jak słusznie podniesiono w zażaleniu, nie zostało dotychczas w żaden sposób wykazane. Same gołosłowne twierdzenia w tym względzie nie mogą stanowić podstawy ustaleń w sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż organ niedopełniający obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w ustawowym terminie nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego funkcjonowaniu (por. postanowienia NSA z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt. I OZ 360/05; z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt. I OSK 986/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powyższych względów należało uznać zażalenie za uzasadnione i uchylić zaskarżone postanowienie o odmowie wymierzenia grzywny, zobowiązując Sąd do uwzględnienia w dalszym postępowaniu uwag poczynionych w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.