II GSK 108/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Hanna Kamińska Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 849/10 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 849/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wpisu do ewidencji producentów rolnych M. K. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] lutego 2004 r. M. K. a także jej mąż A. K. złożyli w Biurze Powiatowym ARiMR w I. wnioski o dokonanie wpisów do ewidencji producentów rolnych. Nie zawierały one zgody współmałżonka na wpis do ewidencji. Wnioski obu małżonków zostały uwzględnione, co potwierdziły wydane im dwa zaświadczenia z dnia [...] marca 2004 r. o dokonaniu dwóch wpisów do ewidencji i nadaniu dwóch numerów ewidencyjnych. W trakcie dalszego postępowania administracyjnego, toczącego się z urzędu w 2010 r. i mającego na celu zweryfikowanie zasadności dokonanych wpisów małżonków do ewidencji producentów rolnych, M. K. podnosiła, że w 1996 r. w jej małżeństwie wprowadzony został umownie ustrój rozdzielności majątkowej i od tego czasu małżonkowie posiadają i prowadzą odrębne gospodarstwa rolne. Fakty te potwierdzał również A. K. i nie były one kwestionowane przez organy administracji publicznej. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. – działając na podstawie art. 13 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.: dalej: "ustawa o k.s.e.") – anulował numer identyfikacyjny nadany M. K. i odmówił jej wpisu do ewidencji producentów rolnych i nadania numeru identyfikacyjnego. Organ I instancji wskazał przy tym, że odrębne numery identyfikacyjne dla małżonków zostały nadane na podstawie niepełnych oświadczeń, bowiem nie zawarto w nich zgody współmałżonka na wpis do ewidencji. W konsekwencji organ uznał, że nadanie małżonkom odrębnych numerów identyfikacyjnych naruszało art. 12 ust. 4 powołanej ustawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O., po rozpoznaniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że prowadzenie odrębnych gospodarstw rolnych przez małżonków nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż ustawa o k.s.e. nie przewiduje możliwości nadania małżonkom dwóch numerów identyfikacyjnych. Ustawa ta nie różnicuje sytuacji prawnej małżonków ze względu na rodzaj stosunków majątkowych ich łączących. Ustawodawca nie uregulował odmiennie sytuacji małżonków, którzy posiadają gospodarstwa rolne niezwiązane ze sobą funkcjonalnie, organizacyjnie i ekonomicznie. Decydującym jest istnienie związku małżeńskiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. złożyła M. K. Zarzuciła decyzji obrazę art. 12 ust. 4 ustawy o k.s.e., nie zgadzając się z wykładnią tego przepisu dokonaną przez organ. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji wskazując, że wydane zostały bez podstawy prawnej, gdyż żaden przepis nie daje podstawy do unieważnienia wpisu do ewidencji producentów i anulowania nadanego numeru. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2011 r. WSA w O. oddalił skargę. Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Organy, jako jedną z podstaw wydania zaskarżonych decyzji, powołały art. 13 ust. 1 ustawy o k.s.e. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o k.s.e., kierownik biura powiatowego ARiMR odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, dokonania wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny. Sąd I instancji wskazał, że eliminacja z obrotu prawnego wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego powinna nastąpić w takiej formie, ażeby umożliwić stronie obronę jej interesów. Sąd stosując analogię uznał, że odmowa dokonania wpisu do ewidencji producentów powinna być wydana w formie decyzji. Jednym z przepisów, na których oparto wyżej wymieniony wyrok, był art. 12 ust. 4 ustawy o k.s.e. WSA wskazał, że z tego przepisu wynika, iż małżonkowie powinni otrzymywać jeden numer identyfikacyjny, niezależnie od tego czy współposiadają lub wspólnie prowadzą gospodarstwo, czy też nie. Zgodził się też, że ustawodawca nie zróżnicował sytuacji małżonków, którzy wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne, z tymi małżonkami, którzy posiadają odrębne gospodarstwa rolne niezwiązane ze sobą funkcjonalnie, organizacyjnie, ekonomicznie. Rozstrzygającym w tej materii jest fakt pozostawania w związku małżeńskim. Przepis art. 12 ust. 4 ustawy o k.s.e. nie odwołuje się w swojej regulacji do stosunków majątkowych istniejących między małżonkami. W ocenie Sądu I instancji zarzut dokonania przez organy błędnej wykładni art. 12 ust. 4 ustawy o k.s.e. nie jest zasadny. Zgodnie z powołanym przepisem nadanie skarżącej numeru identyfikacyjnego w dniu [...] marca 2004 r. było wadliwe. Wydając zaskarżoną decyzję organy prawidłowo usunęły zatem ten numer z obrotu prawnego, gdyż jego nadanie nastąpiło z naruszeniem prawa i odmówiły skarżącej wpisu do ewidencji. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, stwierdził, że w przypadku małżonków, którzy zamierzają uzyskać wpis do ewidencji producentów rolnych, zasada ta nie została naruszona. Zasada praw nabytych także nie została naruszona, gdyż nadanie skarżącej numeru i wpisanie jej do ewidencji producentów rolnych było niezgodne z prawem już w momencie dokonywania tego wpisu, a organ nie posiadał wówczas wiedzy, co do faktu mającego znaczenie dla wpisu. II Skargę kasacyjną złożyła M. K. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o k.s.e. poprzez przyjęcie, że przepis odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca, tj. że numer identyfikacyjny nadany skarżącej, właścicielce odrębnego gospodarstwa rolnego bez zgody małżonka, będącego również właścicielem drugiego odrębnego gospodarstwa rolnego, może być podstawą do wydania decyzji organu na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o anulowaniu już uprzednio nadanego numeru identyfikacyjnego. - przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie (statusu producenta rolnego) i zaniechanie wzięcia z urzędu pod rozwagę naruszeń prawa, a także wszelkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie nie będąc związany granicami skargi. Zdaniem skarżącej art. 12 ust. 4 ustawy o k.s.e. odnosi się tylko do małżonków, między którymi funkcjonuje wspólność majątkowa małżeńska, natomiast – jak stwierdza skarżąca – w przypadku rozdzielności majątkowej każdego z małżonków należy traktować jako odrębny, niezależny podmiot, tj. producenta rolnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów procesu według norm przepisanych podtrzymując dotychczasową argumentację. III Postanowieniem z dnia 26 lipca 2012r. (sygn. akt. II GSK 964/11) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: Czy art. 12 ust. 4 ustawy o k.s.e. w zakresie, w jakim uniemożliwia nadanie obu małżonkom numerów identyfikacyjnych, w sytuacji istnienia ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej i prowadzenia przez każdego z małżonków odrębnych gospodarstw rolnych jest zgodny z art. 2, 18 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP? Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt P 40/12) Trybunał Konstytucyjny RP orzekł: I Art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 86) w zakresie w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne : a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, b) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji. II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zasadność skargi kasacyjnej, zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Za nietrafny uznać należy zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego. Zarzut ten nie został sprecyzowany ani uzasadniony w sposób, który umożliwiłby jego merytoryczne rozpoznanie. Kasatorka zarzuciła, że postępowanie dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, jednak nie wskazała, jakie wady ma na myśli i które konkretnie przepisy prawa procesowego zostały naruszone. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i kontroluje orzeczenie I instancji w granicach określonych zarzutami kasacyjnymi, niezbędne jest precyzyjne sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Ogólnikowe wskazanie, że doszło do naruszeń prawa procesowego nie spełnia wymogów stawianych skardze kasacyjnej. Na marginesie tego zarzutu należy jednak wskazać, że stan faktyczny ustalony w sprawie niniejszej jest niesporny i ustalony w sposób pełny w odniesieniu do przedmiotu sprawy tj. wpisu do ewidencji i nadania numeru identyfikacyjnego. Zakres niezbędnych ustaleń w postępowaniu o wpis i nadanie numeru wynikał z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz wzoru zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 91). W sprawie niniejszej, oprócz danych zawartych we wniosku o wpis, ustalono ponadto, że małżonkowie K. mają rozdzielność majątkową małżeńską od 1996r. oraz, że w 2004 r. każde z nich wpisano odrębnie do ewidencji producentów rolnych i nadano każdemu odrębny numer identyfikacyjny. Należy podkreślić, że innych okoliczności w postępowaniu o wpis do ewidencji nie ustalono, bowiem brak jest podstaw do czynienia takich ustaleń i procedur pozwalających na jakiekolwiek postępowanie dowodowe. W aktach sprawy znajdują się ponadto protokoły przesłuchania A. K. i M. K. zawierające oświadczenia, że oboje małżonkowie prowadzą odrębne i niezależne gospodarstwa rolne. Poczynione ustalenia pozwalają na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez poczynienie niepełnych ustaleń jest nie tylko wadliwie sformułowany, ale także bezzasadny, gdyż ustalenia obejmują wszystko to, co mogło być ustalone w sprawie o wpis i nadanie numeru. Nie jest także trafny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 4 ustawy o k.s.e. Zanim Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tego zarzutu wskazać należy, że przepis art. 12 ust. 4 ustawy o k.s.e. został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził jego niezgodność z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 18 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny postanowił w sentencji wyroku, że niekonstytucyjny przepis traci moc z upływem 18 miesięcy od ogłoszenia wyroku tj. z upływem 18 miesięcy licząc od dnia 13 grudnia 2013 r. (Dz. U. 2013 r., poz. 1537). Możliwość określenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu innego niż data ogłoszenia wyroku wynika wprost z art. 190 § 3 Konstytucji. Rozważając skutki takiego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 137/12) wyjaśnił, że "Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy ma ten skutek iż mimo, że obalone zostało w stosunku do niego domniemanie konstytucyjności, przepis ten winien być stosowany przez wymiar sprawiedliwości. Do nadejścia wskazanego terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis ustawy zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów." Przenosząc te rozważania na grunt sprawy niniejszej uznać należy, że art. 12 ust. 4 ustawy o k.s.e. jest nadal przepisem obowiązującym i musi być stosowany do czasu jego uchylenia lub do czasu upływu wskazanych wyżej 18 miesięcy. Zauważyć trzeba, że Trybunał Konstytucyjny odraczając utratę mocy obowiązującej omawianego przepisu wyraźnie wyjaśnił, dlaczego tak czyni. Wskazał, że nie jest wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją wyeliminowanie art. 12 ust. 4 z ustawy o k.s.e. Stwierdził, że konieczna jest szersza interwencja ustawodawcy polegająca na opracowaniu przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom i przyznają organom administracji kompetencje kontrolne w trakcie postępowania o wpis a także później po dokonaniu wpisu. To właśnie obecny brak uregulowania tych kwestii wywołał konieczność odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uniemożliwiającego posiadanie odrębnych numerów identyfikacyjnych przez małżonków, między którymi została ustanowiona rozdzielność majątkowa. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że art. 12 ust. 4 ustawy o k.s.e. jest nadal przepisem obowiązującym i musi być stosowany. Z omawianego przepisu wynika, że "w przypadku małżonków /.../ nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer nadaje się temu z małżonków /.../, co do którego współmałżonek wyraził pisemną zgodę." Prawidłowa wykładnia przepisu nie pozwala na nadanie małżonkom dwóch numerów identyfikacyjnych także w sytuacji istnienia między nimi rozdzielności majątkowej i prowadzenia przez nich dwóch odrębnych gospodarstw rolnych, bowiem przepis nie przewiduje żadnych wyjątków od regulacji, że małżonkom nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Skoro organ, wbrew obowiązującym przepisom prawa, czynnością materialno techniczną nadał M. K. numer identyfikacyjny mimo, że numer taki nadał także jej mężowi, prawidłowe było doprowadzenie sytuacji do stanu zgodności z prawem tj. do posiadania przez małżonków jednego numeru identyfikacyjnego poprzez anulowanie numeru identyfikacyjnego M. K. oraz odmowa dokonania wpisu jej do ewidencji producentów na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o k.s.e. W tym stanie rzeczy, zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 12 ust. 4 i art. 13 ust. 1 ustawy o k.s.e. uznać należy za nieusprawiedliwione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).