VII SAB/Wa 94/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Marta Michta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Wojewody [...] postanawia: I. odrzucić skargę, II. przyznać ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. L. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 złotych (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 złotych (dwieście pięćdziesiąt) tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 złotych (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy) Pismem z 14 maja 2010 r. T. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody [...] w związku z licznymi -jak wskazał skarżący- zaniedbaniami tego organu "na podległych mu cmentarzach wojskowych". W piśmie z 27 maja 2010 r. Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości Sądu wskazując, iż do chwili obecnej nie było podstaw prawnych do wydania przez Wojewodę [...] jakiejkolwiek decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności Wojewody [...] w zakresie opieki nad grobami i cmentarzami wojennymi. Z uwagi na treść skargi (w której skarżący wskazał na liczne zaniedbania organu w wykonywaniu obowiązków związanych w utrzymywaniem grobów i cmentarzy wojennych) oraz wniosek organu o jej odrzucenie Sąd uznał, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy konieczne jest w pierwszej kolejności rozważenie, czy wniesiona skarga należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym zakresie wskazać zaś trzeba na art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do § 1 tego artykułu, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, o czym stanowi ww. art. 3 w § 2. Nadto, w myśl § 3 cytowanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wskazane regulacje prawne określają właściwość rzeczową sądów administracyjnych w sprawowaniu kontroli nad działalnością organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, ale tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8). Dotyczy to sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Skarga na bezczynność organów przysługuje bowiem tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tam gdzie wydawane są pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.), a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Zaznaczyć więc należy, iż skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, lex nr 552736). W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w związku z licznymi zaniedbaniami tego organu w sprawowaniu opieki nad grobami i cmentarzami wojennymi. Tym samym w sprawie należało uwzględnić ustawę z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. z 2006 r. Nr 144, poz. 1041 ze zm.) oraz wydane na podstawie art. 8 tej ustawy, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 października 1936 r. wydane w porozumieniu z Ministrami Spraw Wojskowych i Opieki Społecznej w sprawie wykonania ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. Nr 85, poz. 595). Na podstawie art. 4 ww. ustawy, wojewodzie przysługuje prawo zarządzania ekshumacji zwłok z grobu wojennego i przeniesienia ich do innego grobu. W myśl art. 5 tej ustawy, przeprowadzanie robót ziemnych, wznoszenie pomników i innych urządzeń na cmentarzach i grobach wojennych wymaga zezwolenia wojewody. Stosownie zaś do § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, do zakresu działania wojewody należą: a) sprawy ekshumacji i przeniesienia zwłok z cmentarza lub grobu wojennego na inny cmentarz lub do innego grobu wojennego, b) udzielanie pozwoleń na remont lub budowę grobowców, na wznoszenie pomników, na wykonywanie robót ziemnych i innych urządzeń na cmentarzach wojennych oraz zatwierdzanie projektów budowy pomników i projektów innych urządzeń, c) udzielanie pozwoleń na dokonywanie zdjęć fotograficznych poszczególnych mogił wojennych, d) sprawy, dotyczące ogólnego zarządu cmentarzy wojennych, a w szczególności sprawy związane z ewidencją, remontem i utrzymaniem grobów i cmentarzy wojennych oraz sprawy związane z uregulowaniem własności gruntów, zajętych pod cmentarze wojenne. W aktach administracyjnych przekazanych do Sądu znajduje się pismo z 17 listopada 2009 r. skierowane do Wojewody [...], w którym skarżący wskazał na "tzw. aferę grobową" na cmentarzu wojennym w [...] i domagał się zainteresowania grobem kpt. E. W., kw. [...], rz. [...], gr. [...] i powstałym tam w 2007 r. grobem rodziny [...]. Zwrócił się o przeanalizowanie przedstawionego problemu i wyciągnięcie konsekwencji. W aktach administracyjnych znajduje się również pismo z wcześniejszej daty, tj. z 6 listopada 2009 r., w którym skarżący powołał się na kontynuacje swoich skarg w sprawie zaniedbanych grobów obrońców [...] i w którym poinformował, że po odwiedzeniu kolejnych [...] cmentarzy trafił na 10 płyt -na cmentarzu [...]- omszałych na tyle, że trudno odczytać na nich nazwiska i w związku z tym domagał się ich oczyszczenia. Domagał się również odpowiedzi na wszystkie swoje skargi dotychczas do organu skierowane. Pismem z 4 stycznia 2010 r. skarżący ponownie wystąpił do Wojewody [...] i zwrócił się o spowodowanie zajęcia się zaniedbanymi grobami wojennymi. Również w piśmie z 22 lutego 2010 r. oraz w piśmie z 26 marca 2010 r. skarżący przedstawił swoje żądania w tym zakresie. Wskazane pisma (jak wynika z ich treści) nie stanowiły wniosku o załatwienie sprawy -w drodze aktu lub czynności- o charakterze indywidualnym, na podstawie (na przykład) przytoczonych powyżej przepisów. Nie stanowiły także żadnego środka zaskarżenia. Nie były również złożone w toku trwającego postępowania administracyjnego. Zawierały one w istocie zarzut wadliwej działalności (krytykę) organu na gruncie ustawy o grobach i cmentarzach wojennych (z uwagi na nie utrzymywanie grobów wojennych w należytym stanie) i -w ocenie Sądu- stanowiły skargi przewidziane w art. 227 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W tym miejscu należy zauważyć, iż stosownie do treści art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi -w tym przepisie przewidzianej- może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Użyte w cytowanym artykule sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż przedmiotem tej skargi mogą być także inne okoliczności w nim nie wymienione, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu. Tego typu skarga ma charakter powszechny, przysługuje bowiem w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego. W konsekwencji Sąd przyjął w niniejszej sprawie, iż skarżący w rozpoznawanej skardze zarzucił Wojewodzie [...] bezczynność polegającą na nie załatwieniu jego skarg wniesionych do tego organu w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (zawierających krytykę tego organu i jego pracowników w wykonywaniu zadań związanych ze sprawowaniem opieki nad grobami i cmentarzami wojennymi) i nie podjęciu na podstawie tych skarg oczekiwanych przez niego działań. Dostrzegając powyższe zauważyć trzeba, iż czynności podjęte przez Wojewodę na skutek skargi wniesionej na nienależyte wykonanie zadań nie mogą stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, nie należą bowiem do spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a., a żadna odrębna ustawa nie stanowi o możliwości ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy rzeczowo w takich sprawach, tj. nie ma kompetencji do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. To zaś oznacza, iż ewentualna bezczynność Wojewody w tym zakresie nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, z uwagi na brzmienie art. 3 § 2 pkt 8 i § 3 p.p.s.a. W tym miejscu warto zauważyć, iż w postanowieniu z 25 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 241/09, lex nr 557044), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych jakimi są skargi zawarte w dziale VIII k.p.a., a więc skargi związane z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Z wymienionych powodów Sąd uznał, iż merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność Wojewody [...] nie jest możliwe, albowiem dotyczy ona bezczynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. O kosztach dla pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu Sąd orzekł w oparciu o art. 250 p.p.s.a. i § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).