II SA/Wa 222/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego T. S. kwotę [...], tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia T. S. ze służby w Policji w części dotyczącej daty zwolnienia funkcjonariusza i ustalił nowy termin zwolnienia na dzień [...] lipca 2008 r., utrzymując w mocy rozkaz w pozostałej części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w związku z prośbą T. S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] zwolnił funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska w [...] Komendy Głównej Policji i z dniem [...] czerwca 2003 r. mianował na stanowisko [...] Wydziału [...] w [...] grupie uposażenia zasadniczego w kwocie [...] zł z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł oraz dodatkiem kontrolerskim w wysokości [...] % kwoty bazowej. W dniu [...] maja 2003 r. T. S. wniósł odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając wniosek Komendanta Głównego Policji o zezwolenie na zachowanie T. S. zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku, decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji od dnia [...] czerwca 2003 r. zachował ww. [...] grupę uposażenia zasadniczego i stopień etatowy [...]. Organ nie rozpatrzył zaś odwołania strony od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe. Z uwagi na ponad trzydziestoletnią wysługę emerytalną w marcu 2004 r., przełożony policjanta przeprowadził z nim rozmowę, dotyczącą zamiaru rozwiązania stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a następnie w dniu [...] kwietnia 2004 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] zwolnił policjanta ze służby z dniem [...] czerwca 2004 r. na podstawie powołanego wyżej przepisu. W decyzji tej określono m.in. składniki uposażenia, prawo do zachowania stopnia etatowego [...] oraz [...] grupy uposażenia z mnożnikiem [...] w kwocie [...] zł, dodatek służbowy w kwocie [...] zł i dodatek kontrolerski w wysokości [...] % kwoty bazowej. Po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] kwietnia 2004 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty rozwiązania stosunku służbowego, dodatku służbowego w kwocie [...] zł oraz wypłaty dodatku kontrolerskiego i ustalił nowy termin rozwiązana stosunku służbowego na dzień [...] czerwca 2004 r. i wysokość dodatku funkcyjnego w kwocie [...] zł. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu [...] marca 2007 r. T. S. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę T. S. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 1455/07 uchylił zaskarżoną oraz utrzymaną nią w mocy decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby nie została doręczona skarżącemu, co spowodowało, że nie weszła ona do obrotu prawnego. W związku z powyższym wyrokiem, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrzył odwołanie funkcjonariusza z dnia [...] maja 2003 r. od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2003 r. o mianowaniu na stanowisko służbowe i decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko, ustalił nowy termin zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień [...] maja 2008 r. oraz nowy termin mianowania na stanowisko na dzień [...] czerwca 2008 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu odwołania T. S. od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji wydał decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż podstawą materialnoprawną zwolnienia T. S. ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Organ wprawdzie podkreślił, iż osiągnięcie wieku emerytalnego nie jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, jednak decyzja w tym zakresie należy do przełożonego funkcjonariusza, a skoro strona posiada ponad 36-letnią wysługę lat, to niewątpliwie spełnia przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy. Organ wyjaśnił także, iż rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2004 r. rozstrzyga wyłącznie o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, określone zaś w nim stanowisko służbowe, nazwa komórki organizacyjnej, czy składniki uposażenia zostały powołane wyłącznie dla celów ewidencyjno-informacyjnych. Kwestia ustanowienia składników uposażenia została już ostatecznie ustalona w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2008 r., utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2003 r. o mianowaniu na stanowisko służbowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił on organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, a ponadto naruszenie art. 138 § 2 kpa w związku z § 22 cyt. rozporządzenia. Skarżący podniósł, iż postępowanie odwoławcze w sprawie zwolnienia go ze służby stało się bezprzedmiotowe z uwagi na wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] maja 2008 r. ostatecznej decyzji nr [...], uchylającej rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i pełnienia obowiązków oraz daty mianowania na stanowisko i ustającej nowy termin zwolnienia z zajmowanego stanowiska i pełnienia obowiązków na dzień [...] maja 2008 r. oraz nowy termin mianowania na stanowisko na dzień [...] czerwca 2008 r. W związku z powyższym, organ, rozpoznając odwołanie winien był umorzyć postępowanie, a nie ponownie rozstrzygać co do istoty sprawy. Skarżący wskazał, iż nawet gdyby przyjąć, że postępowanie odwoławcze było bezprzedmiotowe, to i tak zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. podlegałaby uchyleniu w całości. Przed wydaniem tej decyzji skarżący nie został poinformowany o zamiarze rozwiązania z nim stosunku służbowego, co stanowiło rażące naruszenie § 21 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r. Skarżący zarzucił również organowi, iż ten przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie ustalił prawidłowej grupy zaszeregowania i wysokości dodatków. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1264/08 oddalił skargę T. S. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący posiada ponad 36-letnią wysługę emerytalną, przez co został spełniony warunek określony w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, co oznacza, iż była to podstawa do zwolnienia go ze służby. Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż organ decyzją z dnia [...] maja 2008 r. zakończył postępowanie w sprawie zwolnienia go ze służby i tym samym rażąco naruszył prawo, wydając kolejną decyzję w dniu [...] lipca 2008 r. Zaznaczył, iż organ wydał decyzję z dnia [...] maja 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącego z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie zwolnienia i mianowania go na stanowisko służbowe. Wspomnianym rozstrzygnięciem organ zakończył zatem postępowanie administracyjne w innym odrębnym przedmiocie. Sąd podzielił stanowisko organu, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. traktowała tylko o zwolnieniu ze służby, zaś w zakresie stanowiska służbowego i składników uposażenia opierała się na ustaleniach poczynionych w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2008 r. WSA w Warszawie za niezasadny uznał również zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Stwierdził, iż w teczce akt osobowych skarżącego znajduje się bowiem notatka służbowa, sporządzona na okoliczność przeprowadzonej w dniu [...] marca 2004 r. rozmowy ze skarżącym, dotyczącej zamiaru rozwiązania z nim stosunku służbowego z uwagi na nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Przewidywana data zwolnienia ze służby została określona na dzień [...] czerwca 2004 r. i taką datę wskazywał rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2004 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby, co spełniało - zdaniem Sądu - wymóg określony w § 21 cyt. rozporządzenia. Na skutek wniesionej przez T. S. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 651/09 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 10 lutego 2009 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ uzasadnienie orzeczenia nie odpowiada w pełni wymaganiom zawartym w tym przepisie, zwłaszcza co do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na jej rozstrzygnięcie. Naczelny Sad Administracyjny wskazał, iż trudno jest jednoznacznie ocenić czy skarżący pozostaje w służbie czy też został z niej zwolniony a jeżeli tak to z jaką datą i z jakich przyczyn. W jego ocenie, Sąd I instancji nie uporządkował prawidłowo poszczególnych etapów postępowania i nie powiązał w wystarczającym stopniu wydanych w sprawie rozkazów personalnych (decyzji) ze skutkami prawnymi, relacjonując jedynie fakt ich wydania i zakres przedmiotowy, które decyzje te regulowały. Po wydaniu decyzji w toku postępowania zainicjowanego wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], a następnie rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], nastąpił 3-letni okres przerwy, bowiem dopiero w dniu [...] marca 2007 r. T. S. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]. NSA podał, iż jak wynika z akt sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lipca 2008 r. wydał decyzję nr [...], mocą której zmienił rozkaz personalny nr [...] w części dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby w Policji i ustalił nowy termin zwolnienia go na dzień [...] lipca 2008 r., pomimo wydania w dniu [...] maja 2008 r. decyzji nr [...] o mianowaniu skarżącego z dniem [...] czerwca 2008 r. na nowe stanowisko służbowe z zachowaniem [...] grupy uposażenia i etatu [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie skarżący zarzuca, że decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] wydana została z naruszeniem art. 138 §1 pkt 3 i art. 105 § 1 kpa, bowiem w obrocie prawnym funkcjonują dwie wzajemnie częściowo sprzeczne decyzje. Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący tej sprzeczności, zwłaszcza w zakresie ustalenia obiema decyzjami grup uposażenia i wysokości dodatków do niego, a także nie odniósł się dostatecznym stopniu do zarzutów podnoszonych w tym zakresie przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej czy postanowienia. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powyższego, podnieść należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że wydając skarżoną decyzję organ administracji naruszył przepisy prawa, poprzez niedokonanie umorzenia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby. Dopatrzył się bowiem, że w obrocie prawnym znajdują się dwie częściowo wzajemnie sprzeczne decyzje. Oceniając związek pomiędzy decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. oraz decyzją z dnia [...] maja 2008 r. należy przede wszystkim ustalić wolę organu administracji. Zamierzenia organu stanowią zaś podstawowy punkt odniesienia dla ustalenia, jakie kroki winien podjąć organ po wydaniu decyzji z [...] maja 2008 r. W sytuacji bowiem, gdy toczyły się równolegle dwa postępowania - o zwolnienie i mianowanie oraz o zwolnienie - rozważyć należy zasadność wydawania późniejszej decyzji w świetle woli organu wyrażonej w decyzji wcześniejszej. Nie sposób bowiem oderwać się od tego, iż obydwa postępowania zakończone ww. decyzjami miały osiągnąć różny cel. Celem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] maja 2008 r. było mianowanie skarżącego na nowe stanowisko. Wolą organu prowadzącego to postępowanie było więc zatrzymanie funkcjonariusza w służbie. Skoro więc organ, wydając powyższą decyzję, wyartykułował swój zamiar, jakim było pozostawienie skarżącego w służbie, trwanie postępowania zmierzającego do zwolnienia funkcjonariusza ze służby utraciło rację bytu. W dniu [...] maja 2008 r. odpadła bowiem podstawowa przesłanka uzasadniająca toczenie się postępowania w sprawie zwolnienia, jaką była wola organu pozbycia się funkcjonariusza ze służby. To zaś sprawiło, iż od wydania powyższej decyzji postępowanie w sprawie zwolnienia stało się bezprzedmiotowe. Takie zaś postępowanie winno zostać umorzone. Wobec dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawnej przepisów leżących u podstaw wydania skarżonej decyzji oraz wobec związania tą wykładnią, tutejszy Sąd był zobligowany do tego, aby wyeliminować skarżoną decyzję z obrotu prawnego. Organ administracji będzie zaś zobligowany do tego, aby zrealizować wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, tutejszy Sąd nie podzielił argumentacji w nich zawartej. Przede wszystkim Sąd nie podziela twierdzenia skarżącego, iż przed wydaniem skarżonej decyzji organ winien ponownie poinformować funkcjonariusza o zamiarze zwolnienia ze służby. Taki obowiązek spoczywa bowiem na organie jedynie przed wszczęciem postępowania zmierzającego do zwolnienia ze służby. W czasie trwania takiego postępowania, niezależnie od jego przebiegu, obowiązek ten nie pojawia się ponownie. Nie pojawił się on więc również w niniejszej sprawie. Decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. stanowiła bowiem zakończenie postępowania rozpoczętego wydaniem rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Przed wydaniem tego rozkazu strona była zaś informowana o zamiarze zwolnienia ze służby. Sąd nie podzielił również zarzutu, iż organ naruszył prawo nie uchylając w całości rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2004 r., mimo błędnego zaszeregowania. Przede wszystkim zarzut taki należy oceniać jako pozostający w sprzeczności z pierwszym zarzutem skargi, tj. stwierdzeniem, iż postępowanie w sprawie winno zostać umorzone. Skarżący, kierując do Sądu niniejszą skargę uważał, iż zasadnym byłoby umorzenie postępowania zakończonego skarżoną decyzją. Zwalczał więc koncepcję merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, stąd więc za niekonsekwentne należy uznać stanowisko zawarte w omawianym zarzucie. Jego uwzględnienie przez Sąd doprowadziłoby bowiem do przesądzenia, iż decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. winna jednak zostać wydana, lecz jedynie w szerszym zakresie. Omawiany zarzut nie zasługiwał także na uwzględnienie z uwagi na to, iż przedmiotem rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2004 r. było jedynie zwolnienie ze służby i określenie daty tego zwolnienia. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało bowiem zawarte w sentencji omawianego rozkazu. Nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, iż rozkaz ten zawiera także ustalenia składników uposażenia. Rozkaz ten w odniesieniu do kwestii zaszeregowania nie posługuje się sformułowaniem "ustalam". Uznać więc należy, iż kwestie dotyczące uposażenia, a zawarte w przedmiotowym rozkazie, zostały wskazane jedynie w celu informacyjnym. Wobec powyższego, w sytuacji, gdy sporny rozkaz nie zawierał rozstrzygnięcia w przedmiocie uposażenia, skarżona decyzja nie mogła uchylać tego rozkazu w zakresie jaki nie był jego przedmiotem. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając kwestię natury prawnej przesądzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.