II SA/Ol 37/11

Dnia 24 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 roku sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych – niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, postanowieniem z dnia "[...]" nałożył na inwestora Prezydenta reprezentowanego przez Dyrektora Zakładu Lokali i Budynków Komunalnych obowiązek niezwłocznego wstrzymania robót budowlanych związanych z budową muru oporowego i ogrodzenia na terenie posesji przy ulicy A w obrębie A na działce nr A i B oraz przedłożenia odpowiednich dokumentów. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł Prezydent reprezentowany przez Dyrektora Zakładu Lokali i Budynków Komunalnych. Podniesiono, że zaskarżone postanowienie zostało skierowane do niewłaściwego adresata, ponieważ Gmina nie jest inwestorem przedmiotowych robót w rozumieniu art. 17 pkt 1 i art. 18 ustawy Prawo budowlane i tym samym nie jest stroną tego postępowania. Wskazano również, że w postanowieniu błędnie podano adres realizowanych inwestycji – ulica A 1 zamiast ulica A 2. Tymczasem w ocenie żalącego się nieruchomość przy ulicy A1 stanowi własność wspólnoty mieszkaniowej i to ewentualnie wspólnota mieszkaniowa wraz z inwestorem może być stroną tego postępowania, a nie Gmina, która jest jedynie członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sprostował oczywistą omyłkę pisarską w swoim postanowieniu z dnia "[...]" korygując adres inwestycji na ulicę A2 – obręb A na działce nr A i B. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" stwierdził niedopuszczalność złożenia zażalenia przez Prezydenta, reprezentowanego przez Dyrektora Zakładu Lokali i Budynków Komunalnych, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A z dnia "[...]". Organ II instancji podkreślił, że art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis wobec kodeksu postępowania administracyjnego i nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie. Oznacza to zaś, że ocena prowadzonego postępowania, jak i samego postanowienia może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Tak więc pouczenie o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie z dnia "[...]" nie znajdowało w ocenie organu II instancji oparcia w obowiązujących przepisach, tym samym nie jest możliwe rozpoznanie zażalenia od zaskarżonego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł Prezydent działając poprzez Dyrektora Zakładu Lokali i Budynków Komunalnych. W ocenie strony skarżącej zaskarżone postanowienie jest niezgodne z art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, ponieważ stosownie do art. 50 ust. 5 w związku z art. 50 ust. 1 i art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Wobec tego w ocenie skarżącego postanowienie wydane w I instancji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A zawierało prawidłowe pouczenie i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia od tego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie z dnia "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który stwierdził niedopuszczalność złożenia zażalenia przez Prezydenta, reprezentowanego przez Dyrektora Zakładu Lokali i Budynków Komunalnych, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta z dnia "[...]". Przede wszystkim trzeba podnieść, iż bezspornym jest, że postanowienie z dnia "[...]" nakładające na inwestora obowiązek niezwłocznego wstrzymania robót budowlanych związanych z budową muru oporowego i ogrodzenia na terenie posesji przy ulicy A oraz przedłożenia odpowiednich dokumentów, zostało wydane na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 10, Nr 243, poz. 1623), w ramach tzw. trybu legalizacyjnego. Należy je odróżnić od postanowienia wydawanego w ramach tzw. trybu naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie wydane w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w żadnym przypadku nie może być utożsamiane z postanowieniem wydawanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. Dlatego przepis o środkach zaskarżenia na postanowienia z art. 50 nie może stanowić podstawy zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3. Tym samym próba wywiedzenia, że skoro na podstawie art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane przewiduje się możliwość wniesienia zażalenia, to również postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy podlega zaskarżeniu, nie może uzyskać aprobaty, oba przepisy bowiem stanowią odrębne regulacje prawne. Przepis art. 48 nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia, tak jak stanowi art. 50 ust. 5 (por. wyrok WSA w Szczecinie z 10 maja 2006r., II SA/Sz 1298/05, wyrok NSA z 29 września 2005r., OSK 33/05). Warto jeszcze wskazać w tym kontekście na tezę postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2006r., (II OSK 1541/06), gdzie podniesiono, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3, ma charakter incydentalny i nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji (nie przysługuje na nie zażalenie), nie kończy postępowania w sprawie i nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Z tego względu nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Nie ma bowiem waloru postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Powyższe stanowiska zawarte w przywołanych orzeczeniach mają analogiczne odniesienie do postanowienia wydanego na podstawie art. 49b ust. 2. W art. 49b została bowiem określona procedura postępowania w przypadku samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Procedura ta jest w zasadzie tożsama z określoną w art. 48 i 49a. Tym samym należy uznać, że postanowienie organu I instancji z dnia "[...]" wydane na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane o nałożeniu na inwestora obowiązku niezwłocznego wstrzymania robót budowlanych oraz przedłożenia określonych dokumentów, było niezaskarżalne. Dlatego też w ocenie Sądu organ II instancji zasadnie stwierdził w zaskarżonym postanowieniu niedopuszczalność zażalenia na wspomniane postanowienie z dnia "[...]". Reasumując należy stwierdzić, iż organ wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, ani też uchybień formalnoprawnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną, należało oddalić.