II SA/Rz 1252/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. B. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. B. i M. K. solidarnie kwotę 284 zł /słownie: dwieście osiemdziesiąt cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1252/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...] Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)- zwana dalej u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej k.p.a. i Uchwały Nr 103/2000 Rady Miejskiej w P. z dnia ]...] czerwca 2000r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej ustalił solidarnie dla W. B. i M. K., właścicieli działki nr ewid. 780 o pow. 0,5908 ha obr. 215 położonej w P. przy ul. T., opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci kanalizacyjnej w wysokości 7 089,60 zł, płatną w kasie lub na konto Urzędu Miasta P., w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu od tej decyzji, złożonym w zbiorowym piśmie z dnia 12 sierpnia 2010 r. W. B. i M. K. wnieśli o "odstąpienie od decyzji ustalających opłaty adiacenckie". Powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1 i 2) oraz Konstytucję wskazali, że nieruchomości położone przy ul. Topolowej wykorzystywane są na cele rolne i leśne, a ich właściciele płacą podatek rolny na rzecz miasta. Decyzje naliczające opłatę adiacencką skierowano tylko do właścicieli nieruchomości zabudowanych, co jest sprzeczne z powołanymi wyżej ustawami, w tym, art. 2 i 84 Konstytucji RP. Wskazali, że właściciele posesji położonych przy ul. T. sfinansowali w całości budowę sieci gazowej i wodociągowej, co powinno stanowić podstawę do zwolnienia z opłat adiacenckich za inne urządzenia infrastruktury technicznej. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dyskryminują część obywateli, pozwalają na naliczenie opłat adiacenckich w stosunku do części osób i w różnych wysokościach, pomijając innych obywateli miasta. Pismami z dnia [...] sierpnia 2010 r. W. B. i M. K. złożyli oświadczenie, że pismo z dnia 12 sierpnia 2010 r. stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].08.2010 r. nr [...] (uwaga Sądu: powinno być 4 sierpnia 2010 r.) Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej organ przywołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1-3 u.g.n. Cytując w uzasadnieniu wyżej wymienione przepisy organ wskazał, iż właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wójt, burmistrz, prezydent miasta może w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wolą ustawodawcy było nałożenie na właścicieli obowiązku ponoszenia na rzecz gmin opłat, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej. Dzień sporządzenia protokółu odbioru końcowego jest obecnie tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Wydanie decyzji o ustaleniu i wysokości opłaty adiacenckiej uzależnione jest, stosownie do art. 164 ust. 1 u.g.n. od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem tych urządzeń. Odnosząc się do zrzutów odwołania, organ II instancji podniósł, że stawka procentowa opłat adiacenckich jest jednakowa dla wszystkich mieszkańców i wynosi 30%. Wysokość opłaty uzależniona jest zaś od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następuje na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Budowa sieci kanalizacyjnej przy ul. T. w P. w całości sfinansowano ze środków Gminy Miejskiej P., co uprawniało do ustalenia opłaty. Natomiast z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych przy ul. T. na skutek wybudowania sieci wodociągowej, gazowej i chodników, opłata adiacencka nie była pobierana, bowiem inwestycje te zostały zrealizowane z innych niż wymienione w art. 146 ust. 2 u.g.n. środków. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, a jej wysokość wynosi nie więcej niż 50 % pomiędzy różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością nieruchomości po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. W rozpoznawanej sprawie budowa sieci kanalizacyjnej w Przemyślu przy ul. Topolowej została formalnie zakończona 14 listopada 2008r. poprzez podpisanie protokółu końcowego odbioru robót. Właścicielom nieruchomości stworzono warunki podłączenia się do sieci, co potwierdziło Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w P. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr 103/2000 Rada Miasta P. ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością nieruchomości po ich wybudowaniu. Uchwała ta spełniła warunki promulgacji, a sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy czyni zadość przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109). Końcowo Kolegium dodało, że operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 16 kwietnia 2010 r., a w aktach zalega klauzula z datą 4 sierpnia 2010 r., że wartość nieruchomości aktualna jest na dzień 4 sierpnia 2010 r. Ustalenie opłaty nastąpiło zgodnie z wyżej powołanymi przepisami. Nieruchomość skarżących objęta wyceną i położona przy ul. T. w P. jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, pozostały teren to trawniki, drzewa i krzewy. Lokalizacja działki, sąsiedztwo innych nieruchomości, dostępność komunikacyjna jest dobra. Zdaniem biegłego wartość nieruchomości nr 780 przed wybudowaniem kanalizacji wynosiła 127.613 zł. a po jej realizacji 151.240 zł. W nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość położona jest w obszarze obejmującym teren zabudowy indywidualnej, głównie zagrodowej. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. K. i W. B. domagając się wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości, uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skarżący zarzucili, że decyzje organu pierwszej i drugiej instancji wydano na podstawie art. 143 – 146 u.g.n., które są niezgodne z Konstytucją w zakresie w jakim dyskryminują część obywateli poprzez różnicowanie w zakresie obowiązku ponoszenia opłat adiacenckich ze względu na przeznaczenie lub sposób wykorzystania nieruchomości. Niekonstytucyjność przepisów skarżący upatrują również w tym, że ustawodawca nakładając na obywateli część kosztów budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie przewidział możliwości zwolnienia z tego obowiązku obywateli, którzy odciążyli gminę od wykonywania jej ustawowych obowiązków, poprzez poniesienie przez nich samych kosztów budowy infrastruktury. Zaskarżone decyzje naruszają art. 143 ust. 1 u.g.n., gdyż nieruchomości przy ul. T. w P. wykorzystywane są rolniczo, a ich obywatele płacą podatek rolny oraz art. 145 ust. 1 u.g.n. bowiem nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości skarżących do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej, gdyż nie wybudowano przyłącza. Wskazali, że mieszkańcy ul. T. w P. odciążyli gminę, poprzez sfinansowanie w 100% kosztów uzbrojenia terenu w sieć gazową i wodociągową. Uchwała Rady Gminy P. o ustaleniu opłaty adiacenckiej od 2000r. nie była stosowana, a mieszkańcy ul. T. są jedynymi obywatelami miasta obciążonymi tą opłatą. Powyższe narusza zaufanie obywateli do państwa i prawa oraz narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Organy w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniły, dlaczego nieruchomość skarżących nie jest wykorzystywana na cele rolne, podczas gdy płacą podatek rolny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto powołując się na wyrok NSA z 9.04.2002 r., sygn. akt II SA 3062/01 wskazało, że norma ustalająca dla nieokreślonej liczby mieszkańców wysokość stawki procentowej opłaty adiacenkiej ma charakter generalny i abstrakcyjny, jest normą powszechnie obowiązującą i stanowi podstawę do ustalenia obowiązków obywateli w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że nieruchomość skarżących zagospodarowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zatem strona płaci podatek jako łączne zobowiązanie pieniężne. Z akt sprawy (mapy inwentaryzacyjnej i protokołu odbioru) wynika, że istnieją warunki do podłączenia do wybudowanej sieci kanalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie opłatę adiacencką ustalono po wybudowaniu kanalizacji ze środków własnych gminy i wzrost wartości nieruchomości został wskazany przez biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest zasadna, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, gdyż decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 146 i art. 148 u.g.n. Z art. 146 ust. 2 zd. 2 u.g.n. wynika, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy. W aktach sprawy znajduje się kserokopia Uchwały Nr 103 Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2000r. uchwalona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 146 ust. 2 u.g.n. Z § 4 cyt. uchwały wynika, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia na tablicach informacyjnych Urzędu Miejskiego w P. i podlega publikacji w prasie lokalnej. Punktem wyjścia dla merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest cytowana wyżej treść art. 146 ust. 2 zd. 2 u.g.n., która prowadzi do wniosku, że uchwała rady gminy ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej jest aktem prawotwórczym i stanowi jedną z podstaw prawnych decyzji ustalających wysokość opłaty adiacenckiej w stosunku do konkretnej nieruchomości z powodu wzrostu jej wartości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Uchwały określające wysokość opłaty adiacenckiej mają cechę aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm. zwana dalej Konstytucja RP) i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g., gdyż mają charakter generalny i abstrakcyjny (odnoszą się do urządzeń infrastruktury, które będą wykonywane na terenie gminy, abstrakcyjny adresat) i są ustanowione na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n. Stosownie do art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2010r. sygn. akt II SA/Rz 938/09 LEX nr 554177). Z powyższego wynika, że uchwała określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej jest aktem prawa miejscowego, zatem warunkiem wejścia w życia aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa. Aktualnie taką ustawą jest ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010r. nr 17, poz. 95) zwana dalej w skrócie u.o.a.n., która weszła w życie 1 stycznia 2001r. Zgodnie z art. 13 pkt 2 cyt. ustawy akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dzień wydania dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia aktu prawa miejscowego (art. 20 ust. 3 u.o.a.n.). Z art. 145 ust. 2 u.g.n. wynika, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. W niniejszej sprawie wymieniona uchwała Rady Miejskiej w P. została podjęta [...] czerwca 2000r., czyli przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000r. w sprawie ogłaszana aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z obowiązującym w dniu podjęcia ww. uchwały art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwane dalej przepisami gminnymi. Stosownie do art. 42 ust. 2 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000r. przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego, w sposób przewidziany w ust. 1 art. 42 u.s.g. to jest przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Mocą art. 32 pkt 4 u.o.a.n. który wszedł w życie 1 stycznia 2001r., art. 42 u.s.g. otrzymał nowe brzmienie: "Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustaw z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718)". W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała treść art. 42 w brzmieniu zmienionym od 1 stycznia 2001r. Z mocy art. 1 ust. 2 p.u.s.a. sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnia stan prawny i faktyczny z daty jej wydania. Okolicznością bezsporną jest, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 88 Konstytucji RP oraz ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z tego względu wydanie decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej może być wyprowadzony tylko z aktu prawa miejscowego ogłoszonego zgodnie z wyżej powołaną ustawą z dnia 20 lipca 2000r. Nieogłoszenie aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym powoduje, że taki przepis nie ma mocy obowiązującej i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w tym przypadku w sprawie określenia opłaty adiacenckiej. Zaistnienie opisanych okoliczności należy uznać jako działanie organu administracji bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na marginesie sprawy Sąd dodaje, że akta administracyjne sprawy nie zawierają żadnych dowodów potwierdzających fakt rozplakatowania, czy publikacji w prasie lokalnej. Sąd stanął na stanowisku, że obciążenie opłatą adiacencką może nastąpić na podstawie uchwały rady gminy obowiązującej w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo od warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przy czym przez obowiązywanie należy rozumień nie tylko sam fakt uchwalenia uchwały, ale również wprowadzenie uchwały do porządku prawnego na terenie danej jednostki podziału terytorialnego zgodnie z art. 88 Konstytucji RP. Sąd odstąpił od merytorycznej oceny zarzutów skargi wobec stwierdzenia przesłanki powodującej stwierdzenia nieważności decyzji obydwu instancji. Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.