II OSK 1336/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, , , po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 702/10 o odrzuceniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. p o s t a n a w i a: 1) uchylić zaskarżone postanowienie, 2) oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 24 lutego 2011 r. odrzucił skargę Wojewody Dolnośląskiego na zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zarządzeniem tym, w związku z dużym poborem wody z sieci wodociągowej na terenie Gminy O. spowodowanym długotrwałym brakiem opadów atmosferycznych, wprowadzono zakaz używania wody do celów innych niż socjalno-bytowe. Wobec powyższego zobowiązano wszystkich mieszkańców, zakłady pracy i instytucje z terenu Gminy O. do oszczędnego i racjonalnego korzystania z wody pitnej pod sankcją odpowiedzialności przewidzianą w przepisach szczególnych. W § 4 zarządzenia stwierdzono, że zarządzenie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji Rady Gminy. W dniu [...] września 2010 r. Rada Gminy O. powołując się na przepis art.41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia zarządzenia nr [...] Wójta Gminy O. sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia zarządzenia nr [...] Wójta Gminy O. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. Organ nadzoru stwierdził, że akt rady gminy zatwierdzający bądź odmawiający zatwierdzenia wydanego zarządzenia porządkowego posiada cechy aktu powszechnie obowiązującego - aktu prawa miejscowego, wobec powyższego koniecznym zatem warunkiem wejścia w życie uchwały tego rodzaju jest jego publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podejmując zaś w dniu [...] września 2010 r. uchwałę Rada Gminy O. pominęła skierowanie jej do publikacji, co stanowi istotne naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Ponadto organ nadzoru wskazał na inny aspekt naruszenia prawa przez ww. uchwałę Rady Gminy O. stwierdzając, iż Rada bezpodstawnie zatwierdziła zarządzenie Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., ponieważ nie zostały spełnione jednocześnie obie przesłanki warunkujące wydanie przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Po pierwsze – jak zauważył Wojewoda - jedynym organem, który jest uprawniony do ograniczenia poboru wody jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) może on wprowadzić, w drodze rozporządzenia, czasowe ograniczenia w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie poboru wody lub wprowadzania ścieków do wód albo do ziemi oraz zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w celu zapobieżenia skutkom powodzi lub suszy. Żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa nie zawiera postanowień w zakresie możliwości ograniczenia poboru wody. Po drugie, w omawianym przypadku nie istniały, zdaniem organu nadzoru, okoliczności dające podstawę do wydania przepisów porządkowych. W wyjaśnieniach złożonych przez Przewodniczącą Rady Gminy O. wskazano, że utrzymanie w mocy zarządzenia podyktowane jest spadkami ciśnienia w sieci wodociągowej w okresie zwiększonych poborów i koniecznością utrzymania dostaw wody do odbiorców. Podkreślono również, że obecnie prowadzone są prace budowlane związane z przebudową stacji uzdatniania wody oraz części wodociągu. Zdaniem organu nadzoru powyższe okoliczności nie stanowią realnego zagrożenia dla dóbr chronionych prawem, uzasadniającego wydanie przepisów porządkowych. Jak podkreślono, z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) wynika, iż to na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym spoczywa obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Wady technologiczne sieci wodociągowej nie mogą stanowić podstawy do wydania przepisów porządkowych. Pismem z dnia 27 października 2010 r. Wojewoda Dolnośląski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O., wnosząc o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda wskazał, że z analizy wskazanych w podstawie prawnej zarządzenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż aby wprowadzić określone normy w formie przepisów porządkowych muszą wystąpić jednocześnie dwie przesłanki. Wedle pierwszej - materia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Wedle drugiej - wprowadzenie określonych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę wartości, o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie nie zostały spełnione jednocześnie obie wskazane wyżej przesłanki, nie było zatem podstaw do wydania przez Wójta zarządzenia w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że organ nadzoru prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] października 2010 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie zatwierdzenia zarządzenia Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. Z dniem doręczenia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego ([...] października 2010 r.) wstrzymane zostało, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wykonanie uchwały Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. W konsekwencji, zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, skarżone zarządzenie Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. utraciło moc obowiązującą. W piśmie z dnia 3 lutego 2011 r. Wojewoda Dolnośląski ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podkreślił, że gdyby przyjąć, iż w wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały nr [...] zatwierdzającej zarządzenie nr [...], utraciło ono moc obowiązującą, to w okresie do utraty przez niego mocy obowiązującej czyli do dnia [...] września 2010 r., mogło ono wywołać określone skutki prawne. Dlatego też skarga ma na celu wyeliminowanie skutków sprzecznego z prawem aktu normatywnego jakim jest zarządzenie nr [...], od chwili jego podjęcia. Powołując się na poglądy doktryny wskazano, że tylko uchylenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały lub zarządzenia z mocą ex tunc czyni wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bezprzedmiotowym. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której organ samorządowy uniemożliwiłby wyeliminowanie z obrotu prawnego skutków prawnych podjętego aktu, przez jego uchylenie z mocą ex nunc. W istocie taka sytuacja wystąpić może w rozpatrywanym przypadku - oddalenie skargi będzie sankcjonować, niewątpliwie niezgodne z prawem, wprowadzenie obowiązków i odpowiedzialności w tym zakresie. Wobec powyższego Wojewoda Dolnośląski wskazał, że fakt, iż rozstrzygnięciem nadzorczym [...] stwierdzona została nieważność uchwały nr [...] zatwierdzającej zarządzenie nr [...], nie ma znaczenia dla oceny zasadności skargi. Należy ją bowiem ocenić na płaszczyźnie skutków prawnych wywołanych samym zarządzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy stwierdził, że w przedstawionych niespornych okolicznościach uznać należy, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2010 r. spowodowało nie tylko utratę mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] września 2010 r. od dnia jej podjęcia, lecz także z tą samą datą przestało obowiązywać zarządzenie porządkowe nr [...] Wójta Gminy O. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. – wobec braku skutecznego zatwierdzenia na sesji Rady Gminy (art. 41 ust. 3 u.s.g.). Skoro zatem skarga Wojewody Dolnośląskiego na zarządzenie porządkowe Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 2010 r. wniesiona została w dniu [...] października 2010 r., czyli po wydaniu przez ten organ powołanego rozstrzygnięcia nadzorczego, to – w ocenie Sądu – oznacza, że w chwili wnoszenia w niniejszej sprawie skargi zaskarżone zarządzenie nie funkcjonowało w obrocie prawnym na skutek wydania ww. rozstrzygnięcia nadzorczego. Wobec powyższego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie ma miejsce niedopuszczalność skargi z innych przyczyn, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej, iż za stwierdzeniem nieważności skarżonego zarządzenia porządkowego przemawia fakt obowiązywania zarządzenia do podjęcia w dniu [...] września 2010 r. uchwały Rady Gminy O. nr [...]. Przyjmując, że w rozpatrywanej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia Wojewoda Dolnośląski zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadniając podniesiony zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał, że przepis art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje sytuacji, w której zapada rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały zatwierdzającej przepisy porządkowe wydane przez organ wykonawczy gminy. Opisanej sytuacji nie można również utożsamiać z dyspozycją art. 41 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia, rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej. W przypadku zatem braku faktu odmowy zatwierdzenia nie istnieją żadne podstawy prawne, aby przyjąć, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w tym zakresie wywołuje takie same skutki prawne jak przewidziana przez art. 41 ust. 4 instytucja odmowy. W ocenie skarżącego istnieje w tym zakresie luka prawna, która może zostać usunięta jedynie poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy O. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. Wskazując na powyższe Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy O. wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy problemu funkcjonowania w obrocie prawnym i tym samym możliwości zaskarżenia w trybie nadzorczym zarządzenia Wójta Gminy O. wydanego na podstawie art. 41 ust. 2 powołanej ustawy w sytuacji, w sytuacji, gdy na mocy zarządzenia zastępczego Wojewody Dolnośląskiego została stwierdzona nieważność uchwały Rady Gminy O. zatwierdzającej powyższe zarządzenie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przepis art. 41 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera regulacji wprost odnoszącej się do sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy zatem w drodze wykładni, zwłaszcza systemowej i funkcjonalnej, ustalić jakie skutki prawne wywołuje stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały zatwierdzającej zarządzenie porządkowe wójta. Konsekwencją wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego poprzez wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego (ze skutkiem ex tunc - art. 91 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym) - jest brak zatwierdzenia zarządzenia porządkowego. Brak zatwierdzenia zarządzenia porządkowego należy uznać za równoznaczny z odmową zatwierdzenia i w konsekwencji prowadzący do takich skutków prawnych jak odmowa zatwierdzenia albo nieprzedstawienie zarządzenia do zatwierdzenia na najbliższej sesji. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zarządzenie porządkowe traci moc z chwilą odmowy zatwierdzenia albo nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji. Utrata mocy wymaga jednak jeszcze określenia przez radę gminy terminu utraty mocy obowiązującej zarządzenia. Stwierdzenie nieważności uchwały zatwierdzającej powinno zatem skutkować określeniem przez radę terminu utraty mocy obowiązującej zarządzenia porządkowego. W aktach sprawy brak jest informacji, by do takiego określenia terminu doszło, nie wskazuje na ten fakt żadna ze stron. W sytuacji, gdy nie wiadomo z jaką datą (w jakim terminie) wskazane zarządzenie utraciło moc, a obowiązując mogło wywoływać skutki prawne co najmniej do daty uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały zatwierdzającej to zarządzenie, nie można uznać, by skarga Wojewody Dolnośląskiego na zarządzenie porządkowe Wójta Gminy O. była niedopuszczalna (z innych przyczyn – art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaskarżonym przez organ nadzoru zarządzeniem nałożono na jego adresatów wiele obowiązków zagrożonych sankcjami. Takie akty muszą być dookreślone, nie mogą zatem rodzić wątpliwości także co do czasu ich obowiązywania. Niedookreśloność aktów normatywnych narusza zasadę dobrej legislacji i zasadę pewności obrotu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podobnie jak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, przyjmuje się dopuszczalność zaskarżania aktów normatywnych, które w dacie zaskarżenia już nie obowiązywały, ale skutki prawne wywołały. Ustawowa sankcja utraty mocy obowiązującej zarządzenia porządkowego połączona została z wymogiem określenia terminu utraty tej mocy. Nieokreślenie tego terminu potwierdza zasadność zarzutów skargi kasacyjnej kwestionującej tezę o niedopuszczalności skargi organu nadzoru mającej na celu jednoznaczne wyeliminowanie, ze skutkiem ex tunc, z obrotu prawnego zarządzenia porządkowego Wójta Gminy O. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wynika to z faktu, że art. 203 i art. 204 powołanej ustawy nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).