II SA/Gl 625/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Gminy w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr "1" w zakresie objęcia jej fragmentu symbolem 1ZD – teren ogródków działkowych; 2. zasądza na rzecz skarżącego od Gminy J. kwotę 300,00 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy J. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Jasienica w Gminie J. W dniu [...] r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Jasienica w Gminie J. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] r., Nr [...], poz.[...]. Pismem z dnia [...] r. K. P. jako właściciel działki nr "A", działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn zm.) wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie z planu zapisu przewidującego na ww. działce tereny ogródków działkowych. Na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady Gminy J. udzielił K. P. odpowiedzi informującej, iż w dniu [...] Rada podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. co pozwoli na ewentualne wszczęcie procedur związanych ze zmianą planu, także w zakresie przedmiotowej działki. Z uwagi na obowiązek dopełnienia koniecznych procedur brak jednak możliwości określenia orientacyjnego terminu wprowadzenia zmian. Pismem z dnia [...] r., błędnie zatytułowanym "Pozew o naruszenie prawa własności" noszącym jednak wszystkie znamiona skargi, K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy J. w przedmiocie planu miejscowego domagając się usunięcia z planu ustalenia dotyczącego ogródków działkowych na terenie działki "A" albowiem jego zdaniem działania Gminy były w tej mierze bezprawne. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że działkę nabył w [...] r. i wówczas stanowiła ona gospodarstwo rolne. Następnie Gmina bez uzgodnień z właścicielami działek i bez ich wniosków wprowadziła do planów kwestionowane ustalenie, czym w znaczny sposób utrudniła skarżącemu korzystanie z jego własności. Do skargi dołączył wypis i wyrys z planu miejscowego, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, odpowiedź Przewodniczącego Rady Gminy J. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. W uzasadnieniu omówił poszczególne etapy procedury planistycznej podkreślając, że skarżący nie uczestniczył w niej pomimo takiej możliwości. Ani jednym słowem nie odniósł się natomiast do kwestii zarzucanego przez skarżącego objęcia części działki "A" terenem ogródków działkowych. Do odpowiedzi dołączył kopie podjętych przez Radę Gminy uchwał, kopie korespondencji prowadzonej z K. P., pismo skarżącego oraz [...] innych właścicieli działek położonych na tym samym terenie z dnia [...] r. wnioskujące o cyt. "..." z ich prywatnych własności oraz odpowiedź udzieloną im przez Zastępcę Wójta w dniu [...] r. informującą, że ich wniosek zostanie uwzględniony przy następnej zmianie planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy J. w części odnoszącej się do fragmentu działki skarżącego dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie w tej części jej nieważności. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżącego w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane. Skarga została bowiem poprzedzona zawartym w kierowanym do Rady Gminy J. piśmie skarżącego z dnia [...] r. stosownym wezwaniem, wniesiona została nadto z zachowaniem ustawowego terminu. Rozważając z kolei legitymację skarżącego do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżący jako właściciel nieruchomości nr "A", położonej w jednostkach o symbolach [...], niewątpliwie jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego - w zakresie, jakim dotyczy przeznaczenia jego działki. Plan jest bowiem aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zaś możliwość zagospodarowania terenu w odmienny sposób przez osobę bądź osoby mające tytuł prawny do gruntu. Dopóki zatem na tym obszarze obowiązuje uchwała z dnia [...] r., nie jest prawnie dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa na tej części działki skarżącego, która położona jest w jednostce oznaczonej symbolem [...] – teren ogródków działkowych. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, teren o symbolu [...] stanowi bowiem obszar o nakazanym utrzymaniu dotychczasowej formy użytkowania. W konsekwencji zaskarżona uchwala ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżącego, co stwarza po jego stronie legitymację do kwestionowania jej ustaleń zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem terenów wyliczonych w ustawie, należy do zadań własnych gminy. Postanowienia o analogicznym wydźwięku zawierał art. 4 ust. 1, 6 ust. 6 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa znajdowała zastosowanie w prowadzonej w Gminie J. procedurze planistycznej na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z 2003 r. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość norm regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga wieloaspektowego rozważenia. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania. Zdaniem Sądu wymogi te w odniesieniu do zaskarżonej części planu niewątpliwie nie zostały spełnione. Z przedłożonego Sądowi materiału dowodowego odnoszącego się do procedury uchwalenia planu miejscowego nie wynika bowiem by Rada Gminy J. w jakikolwiek sposób rozważała konieczność, celowość i racjonalność objęcia części działki skarżącego symbolem [...]. Przyczyny umieszczenia w planie takiego ustalenia nie wynikają z żadnych przedłożonych Sądowi dokumentów planistycznych, w tym ze Studium, do kwestii zarzutów K. P. ani jednym słowem nie odniósł się też organ w odpowiedzi na skargę, w której opisał procedurę planistyczną pomijając w ogóle kwestię jednostki [...]. Przedłożona Sądowi dokumentacja zdaje się wręcz dowodzić bezzasadności przyjęcia w planie kwestionowanych ustaleń obejmujących część działki K. P. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż jak wynika z dokumentów tych analogiczne ustalenia zostały już wprowadzone do planu miejscowego z [...] r. Już wówczas bowiem działka "A" znajdowała się po części na terenie [...] – ogrody działkowe i ogrody przydomowe. Na skierowanie przez skarżącego pismem z dnia [...] r. pytanie Wójt Gminy J. oświadczył w pisemnej odpowiedzi z dnia [...] r., iż nie posiada żadnych informacji co do tego kto wówczas złożył stosowny wniosek, ani kto obecnie terenami przewidzianymi pod ogródki działkowe zarządza. Z kolei pismem z dnia [...] r. Wójt poinformował K. P., że plan z [...] r. cyt. "...". Wreszcie kierowanym do Sądu pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy podał, iż pomimo objęcia części działki "A" strefą ogrodów działkowych w rzeczywistości ogrody te nie zostały urządzone. Zarówno skarżącego, jak też inne osoby, których działki położone są w tej samej strefie, organ informował nadto o możliwości uwzględnienia ich wniosków o usunięcie odnoszących się do ogródków ustaleń planu przy okazji kolejnej zmiany planu. W konsekwencji objęcie zaskarżoną uchwałą części działki skarżącego symbolem [...] i płynące z faktu tego odnoszące się do strefy ogródków działkowych ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działki uznać należy za przyjęte arbitralnie, bez rozważenia występujących w sprawie okoliczności faktycznych, z naruszeniem art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przekonanie powyższe wydaje się być uprawnione nie tylko z uwagi na wspomniany już brak w materiałach planistycznych stosownego uzasadnienia objęcia w planie części działki skarżącego symbolem [...] i dokonanie, jak stwierdził Wójt Gminy jedynie "przeniesienia" ustaleń pochodzących z planu poprzedniego. Bezzasadności inkryminowanego fragmentu planu dowodzi bowiem nadto fakt, iż pomimo upływu [...] lat od uchwalenia planu z [...] r. w którym to po raz pierwszy podobne ustalenia zostały umieszczone, ogródki nie zostały urządzone, nie wiadomo z czyjej inicjatywy miały zostać utworzone i kto miałby wówczas bądź obecnie je urządzić. Wobec faktu, iż ogródki na terenie działki skarżącego nie istniały i nie istnieją ustalenie planu nakazujące na obszarze ogródków utrzymanie dotychczasowej formy użytkowania terenu oderwane jest nadto od rzeczywistego stanu nieruchomości. Z tych też względów kwestionowana uchwała w zaskarżonym zakresie, obejmującym część działki skarżącego, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Mimo uwzględnienia skarg Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy w kwocie 300,00 zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200 i 209 p.p.s.a..