II SA/Kr 1487/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr [...] , rozstrzygając w przedmiocie wniosku P.R. , Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na działce nr [...] obr [...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] obr j.w. przy ul. [...] w K." podnosząc w uzasadnieniu, że ponieważ przedmiotowy teren nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ przeprowadził postępowanie określone w ramach regulacji art. 59 i n. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami, powoływanej dalej jako u.p.z.p.). Wymienioną wyżej decyzję zaskarżyli K.P. , M.R. , R.S. oraz T.S. . K.P. oraz M.R. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając brak zgodności decyzji z dyspozycją art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sprzeczność ustalonych nią warunków zabudowy z regulacją § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, § 12 ust.1 i § 14 ust. 2a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei R.S. i T.S. kwestionowali prawidłowość pkt II c oraz II f ww. decyzji. Decyzją z dnia 15 października 2010 r., znak [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy ww. decyzję uznając sformułowane w odwołaniach zarzuty za bezzasadne. Odnosząc się do odwołania R.S. i T.S. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przy szerokości działki 13,5 metra możliwe jest posadowienie budynku o szerokości elewacji frontowej 8 metrów, nawet przy założeniu oddalenia budynku od jednej z granic działki o 4 metry. Z kolei w przedmiocie zarzutów postawionych zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. przez K.P. i M.R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za nie dotyczące przedmiotu postępowania. Podstawą dla takiego stwierdzenia był w ocenie Kolegium fakt, iż okoliczności w postaci zachowania prawidłowej odległości między budynkami już istniejącymi a objętymi zamierzeniem inwestycyjnym, jak też nieograniczanie istniejącym budynkom dostępu do światła to przesłanki, które podlegają rozpoznaniu organu w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia postanowień rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że jego unormowania odnoszą się wyłącznie do lokalizacji nowych cmentarzy, a nie – jak wskazywali skarżący – do lokalizacji nowych obiektów nie będących cmentarzami w okolicach już istniejących cmentarzy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. skargę złożyli R.S. i T.S. Skarżący zarzucili, że ocena dokonana przez organ nie odpowiadała ich zastrzeżeniom zgłaszanym zarówno w postępowaniu prowadzonym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, jak też przed Prezydentem Miasta K. Skarżący wskazali również, że decyzja Kolegium narusza obowiązujące prawo oraz uzasadnione interesy prawne skarżących oraz sąsiadów działki przylegającej z drugiej strony przedmiotowej parceli, w szczególności poprzez zbyt duże przybliżenie planowanej budowy. Skarżący podnieśli nadto, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wskazuje maksymalnej szerokości elewacji frontu budynku. Ustosunkowując się do tak sformułowanych zarzutów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wskazało, że winny być one uznane za bezzasadne. W ocenie Kolegium brak jest de lege lata unormowań, które statuowałyby wymóg oddalenia budynku o 4 metry od każdej z granic działki. W rezultacie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że zarzuty skargi stanowią wyłącznie bezzasadną krytykę rozstrzygnięć organów administracji, nie znajdując uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym, co prowadzić winno do oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami) oraz art. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nadto, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak bowiem podnosi się w doktrynie (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, teza 1 komentarza do art. 134), zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny – nie będąc związany granicami skargi – zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozwiązanie przyjęte w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym oznacza ograniczenie roli sformułowanych przez skarżącego w skardze zarzutów do subiektywnego uzasadnienia żądania obalenia zaskarżonego rozstrzygnięcia – dla sądu administracyjnego ma on tylko walor niewiążącej informacji o wadliwości rozstrzygnięcia (tak T. Woś [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, teza 9 komentarza do art. 134). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przywołanym przepisie warunków, wśród których pkt 1 wymaga, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek skutkować musi – w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (powoływanego dalej jako rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy) rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące m.in. ustalania linii zabudowy. Szczegółowe unormowania w tym zakresie zawiera § 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, którego ust.1 wskazuje, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Podzielając pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 19 maja 2008r., II SA/Bk 178/2008, należy wskazać, że przepis § 4 powołanego rozporządzenia został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy w sytuacji, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym, pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Ustępy 2 i 3 regulują sytuacje wyjątkowe, gdy ww. linia jest niezgodna z przepisami odrębnymi – wówczas nową linię należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2) lub też gdy (w braku konieczności zastosowania przepisów odrębnych) tworzy ona uskok – nową linię należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopiero wówczas, gdy żadna z powyżej opisanych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 4). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż przepisy § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, czyli wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach stanowi zasadę. Wobec tego jedynie wyjątkowo – zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendandae – można od tej zasady odstąpić, stosując sposób wyznaczenia linii zabudowy wskazany w § 4 ust. 4 powoływanego rozporządzenia. Jeżeli istnieje zatem możliwość ustalenia linii zabudowy na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne, to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii. Dopuszczenie wyjątku od zasad kształtowania linii nowej zabudowy, określonych w § 4 ust. 1 – 3 cytowanego aktu, wymaga jednocześnie szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy, w kontekście spełnienia wymogów kształtowanych przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 listopada 2007r., II OSK 1597/06 oraz z dnia 4 grudnia 2008r., II OSK 1525/07). W rezultacie, obowiązkiem organu jest ustalenie linii zabudowy w sposób zgodny z dyspozycją § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, tj. w ten sposób, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem, w ramach Załącznika nr 1 do decyzji z dnia 27 kwietnia 2010r. nr [...] na s. 2 wskazano, że "ponieważ w analizowanym układzie urbanistycznym nie wykształcono jednorodnej linii zabudowy i zabudowa jest lokalizowana w układach swobodnie komponowanych, celem kontynuacji wprowadzonej zasady odstąpiono od wyznaczenia obowiązkowej linii zabudowy (...) i wprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy". Organ nie zbadał więc w żadnej mierze dopuszczalności odstąpienia od wymogu wynikającego z regulacji § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, przyjmując, że dopuszczalne jest odstąpienie od ustalenia linii zabudowy na rzecz ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. W ocenie organu podstawę dla przyjęcia takiego rozstrzygnięcia za dopuszczalne stanowić ma § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589, powoływanego dalej jako rozporządzenie w sprawie oznaczeń), który stanowi, że: "podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1 (tj. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy), stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.", która to Polska Norma posługuje się pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje taką interpretację za wadliwą. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że zgodnie z regulacją art. 67 ust. 3 u.p.z.p., która stanowi normę kompetencyjną do wydania rozporządzenia w sprawie oznaczeń: "minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, stosowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia i nazewnictwo, mając w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1". W rezultacie, materią uregulowaną w ramach rozporządzenia w sprawie oznaczeń jest wyłącznie problematyka nomenklatury i terminologii jaką należy się posługiwać w ramach decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie, przedmiotowe rozporządzenie nie stanowi podstawy materialno-prawnej dla ustalania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Dodatkowo, w judykaturze stwierdzono wprost, że ustawodawca nie posługuje się w ogóle pojęciem "maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 16 czerwca 2010r., II SA/Go 277/10). Pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" stosowane jest bowiem w ramach języka prawniczego, a nie prawnego, dla określenia linii, która nie może być przekroczona przy realizacji zabudowy. Nie oznacza ona natomiast linii, wzdłuż której ma być zlokalizowana fasada (ściana frontowa) budynku. Prawodawca, określając normatywnie parametry i wskaźniki, przy których wykorzystaniu ma być urzeczywistniana zasada zachowania ładu przestrzennego przy realizacji zabudowy, zaliczył do nich "linie zabudowy" (art. 61 ust. 6 w zw. z ust. 7 pkt 1 u.p.z.p.) określając, w § 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, bardziej szczegółowo sposób ustalania wymagań w tym zakresie. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nie czyni w rezultacie zadość omawianym wymogom, właśnie z uwagi na nieokreślenie w sposób jednoznaczny i wyraźny samej obowiązującej linii zabudowy, lecz poprzestając wyłącznie na przywołaniu znacznie mniej konkretnego wymagania, jakim jest nieprzekraczalna linia zabudowy. Określenie wymaganej przez ustawę linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu, natomiast określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy oznacza, że planowany obiekt może być zlokalizowany w sposób swobodny, byleby nie przekraczał tak określonej linii. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Przepis ten zawiera zatem upoważnienie do innego, niż podane w § 4 ust. 1- 3, sposobu wyznaczenia linii zabudowy, którą należy ustalić jednak stanowczo jako obowiązującą linię zabudowy, nie zaś nieprzekraczalną linię zabudowy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2008r., II SA/Kr 476/2007). W rezultacie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w przedstawionym stanie faktycznym brak było podstawy materialnoprawnej do ustalenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązującej linii zabudowy. Należy również wskazać, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sposób wadliwy określona została także szerokość elewacji frontowej, którą: "ustala się do 8,0 m i jest to szerokość maksymalna jaką może na dz. Nr 623/2 mieć budynek wolnostojący usytuowany bez lokalizacji w granicy lub w zbliżeniu do granicy. Szerokość tę wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia". Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powołanego aktu. Organ, po pierwsze, nie wskazał jednak z jakich przyczyn zasadne byłoby odstąpienie od ogólnej zasady, zgodnie z którą szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% i poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że szerokość tą ustalono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Po drugie, ustalenie szerokości elewacji frontowej "do 8 m " (jako szerokość maksymalną), nie spełnia wymogu wyznaczenia tego parametru. Taki sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej dopuszcza bowiem wykonanie go (hipotetycznie) w ramach rozpiętości od 0,1 m do 8,0 m, co nie odpowiada wymogom wskazanym w cyt. rozporządzeniu. Zaburzenie ładu przestrzennego może nastąpić nie tylko wskutek wzniesienia budynku szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie, ale też wskutek wzniesienia budynku znacznie węższego od budynków już istniejących. Parametry przyszłej inwestycji powinny być zatem wskazane albo konkretnie albo w przedziale "min.-max.", na podstawie średnich wielkości tych wskaźników podanych w analizie, w celu ułatwienia dostosowania projektu budowlanego do decyzji WZ. Należy zaznaczyć, że z treści przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, iż szerokość elewacji frontowych budynków wolnostojących w obszarze analizowanym, widocznych od ul. [...] , wynosi od około 8,0 m (dz.....– budynek nr....), poprzez 10,0 m (dz. 626+627) do około 20,0 m (dz.....), a średnia szerokość elewacji frontowej ustalona w przedmiotowej analizie wynosi 14,0 m. Uwzględniając, że podana w analizie szerokość frontu terenu inwestycji wynosi również 14,0 m, a za niedopuszczalne ze względów przestrzennych uznane zostało dokonanie zabudowy w zbliżeniu do granicy lub w granicy z działkami sąsiednimi (pkt d. analizy k.83-84), przy jednoczesnym wskazaniu, że w zabudowie sąsiadującej znajdują się budynki położone minimum 4,0 m od granicy z szeregiem otworów okiennych i drzwiowych, maksymalna szerokość frontu elewacji winna była zostać określona w przedziale, którego rozpiętość w sposób ścisły kształtowałyby właśnie wymienione wyżej wartości, a nie w sposób ogólny, jako "do 8 m", z równie ogólnym zastrzeżeniem, że usytuowanie obiektu może nastąpić: "bez lokalizacji w granicy lub w zbliżeniu do granicy". Zwrócić należy uwagę, że również pozostałe wskaźniki zabudowy zostały w decyzji określone przez użycie zwrotu "do". Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyznaczy warunki nowej zabudowy z uwzględnieniem powyżej przedstawionego stanowiska.