II OSK 1611/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 01 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 723/10 w sprawie ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 723/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki, uchylił postanowienie I i II instancji. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Burmistrz Miasta Nowa Ruda sprostował oczywistą omyłkę pisarską w sentencji i uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta Nowa Ruda, Nr [...], z dnia [...] czerwca 2008 r., w ten sposób, że w nazwie inwestycji w miejscu wyrazu "przebudowa" wpisał "przebudowa i rozbudowa". Organ powołał się na art. 113 § 1 K.p.a. Wywodził, iż uregulowana w tym przepisie instytucja sprostowania służy przywracaniu rzeczywistej woli organu, ilekroć zachodzi pewna niezgodność między wolą tego organu, a jej wyrażeniem na piśmie. Zdaniem Burmistrza, z ustaleń zawartych we wniosku decyzji i jej uzasadnieniu, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że planowana inwestycja doprowadzi do zwiększenia powierzchni zabudowy i kubatury budynku. Tym samym zasięg planowanej inwestycji wykracza poza zasięg definicyjny wyrazu "przebudowa", ustalony w prawie budowlanym i takie określenie stanowi niewątpliwie omyłkę pisarską polegającą na niezamierzonym opuszczeniu jednego wyrazu. Dodał, że sprostowanie nie zmienia istoty rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Zażalenie wniosła I. S. Zarzuciła naruszenie art. 113 § 1 K.p.a. Stwierdziła, że wyrażenie "rozbudowa" nie jest tożsame z wyrażeniem "przebudowa". Wskazała, że definicje legalne tych wyrażeń zawarte są w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, zdaniem żalącej się, nie może być mowy o oczywistej pomyłce pisarskiej. Zażalenie złożył także H. W. Jego zdaniem, Burmistrz niewłaściwie przyjął, że popełniono oczywistą omyłkę. Na rozprawie administracyjnej inwestorka wyraźnie określiła jakie prace chce wykonać i o jaką decyzję jej chodzi. Wyjaśniła, że chce dokonać przebudowy istniejącego budynku i taką decyzję o warunkach zabudowy otrzymała. W oparciu o tę decyzję Starostwo Powiatowe w Kłodzku wydało decyzję o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem Sądu unieważniono zaskarżoną decyzję. Na wniosek żalącego się wszczęto postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Kłodzku. Roboty budowlane zostały wstrzymane, a następnie orzeczono nakaz rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., Nr SKO [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 113 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przepis art. 113 § 1 K.p.a. nie ogranicza przedmiotu sprostowania do niektórych składników decyzji, a w szczególności nie zastrzega, że przedmiotem sprostowania może być jedynie rozstrzygnięcie (osnowa), zawarte w decyzji. Możliwe jest zatem sprostowanie okoliczności zaistniałych zarówno w sentencji, jak i uzasadnieniu decyzji bowiem dopiero łącznie te elementy stanowią decyzję. Ponadto organ stwierdził, że ustawodawca nie daje ustawowej definicji pojęć zawartych w art. 113 § 1 k.p.a. Stosując ten przepis należy mieć zatem na względzie potoczne znaczenie tych pojęć. W orzecznictwie sądowym przyjęto następujące znaczenia tych pojęć: błąd pisarski - to widoczne wbrew zamierzeniu władzy niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, widoczne, nie zamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów; inne oczywiste omyłki, to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi, polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez władze, a zostało wypowiedziane przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa. Oczywistość błędu w rozumieniu analizowanego przepisu winna wynikać bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku. Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia. W tej formie nie jest możliwe tego rodzaju ingerowanie w treść aktu administracyjnego, które co do zasady mogłoby się przyczynić do zmiany rozstrzygnięcia w sposób odbiegający od zawartego w akcie. Przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu administracji lub mylne zastosowanie przepisu prawnego. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie wykroczył poza dopuszczalną treść art. 113 § 1 K.p.a. Przedmiotem sprostowania objęto okoliczność, która w istocie nie wpływa na zmianę rozstrzygnięcia, czy też odbiega od rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Treść postanowienia organu pierwszej instancji pozwalała przyjąć, że organ wydając postanowienie na uwadze miał okoliczność, że postępowanie dotyczyło przebudowy jak i rozbudowy. Wskazuje na to treść wniosku inwestora, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a przede wszystkim pozostałe ustalenia decyzji. We wniosku z dnia 29 października 2007 r. inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na przebudowie domu jednorodzinnego (rozbudowa pozioma i nadbudowa) wraz z uzupełnieniem zagospodarowania terenu; pergola i oczko wodne. Wniosek inwestora został również uwzględniony w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...]. Organ ustalił, że po dokonaniu przebudowy parametry techniczne budynku ulegną zwiększeniu. Dotyczy to powierzchni zabudowy, jej kubatury oraz wysokości budynku po przebudowie. W ocenie Kolegium oznacza to, że stosowany w decyzji zwrot "przebudowa", choć nie ściśle, bliższy jest znaczeniu definicji ustawowej słowa "budowa", użytej w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), niż znaczeniu innej definicji ustawowej słowa "przebudowa". W myśl art. 3 pkt 7a, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W tej sytuacji, w ocenie składu orzekającego, sprostowanie decyzji poprzez zastąpienie słowa "przebudowa" słowami "przebudowa i rozbudowa" miało na celu uściślenie błędnie stosowanego nazewnictwa. Innymi słowy sprostowano błąd pisarski polegający na niewłaściwym użyciu wyrazu wbrew zamierzeniu organu pierwszej instancji. W skardze H. W. wniósł o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób pozostający w sprzeczności z obowiązującymi zasadami uwzględniający interes obywateli, budzący zaufanie do organów państwa i wnikliwy; 3. wadliwe zastosowanie art. 113 § 1 K.p.a. poprzez tożsame użycie znaczenia słów "przebudowa", "rozbudowa", "nadbudowa" w pojęciu potocznym. Skarżący zwrócił uwagę, że wyrażenie "rozbudowa" nie jest pojęciem tożsamym z wyrażeniem "przebudowa", gdy zaś definicje legalne tych wyrażeń zawarte zostały w art. 3 pkt. 6 i 7 Prawa budowlanego. Zastosowanie przepisu art. 113 § 1 K.p.a. jest, zdaniem strony, nadinterpretacją, nadużyciem, gdyż nie można potocznie przyjąć znaczenia tych słów jako tożsame, a samo dodanie słowa "rozbudowa" w uzasadnieniu przewyższa sentencję samej decyzji Burmistrza Nowej Rudy. Przypomniał, że wnioskodawczyni na rozprawie sprostowała treść wniosku, wskazując, że projekt nie przewiduje nadbudowy. Nadto zarzucił, że Kolegium odniosło się do jego zażalenia niezbyt wnikliwie, pomijając wskazane w zażaleniu nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoczął analizę od konstatacji, że z uwagi na brak ustawowej definicji, użyte w art. 113 § 1 K.p.a. pojęcia "błędów pisarskich i rachunkowych" oraz innych "oczywistych pomyłek", należy rozumieć mając na uwadze potoczne znaczenie tych pojęć, a więc takie, jakie jest stosowane w życiu codziennym. Powołując się na Słownik języka polskiego Sąd pierwszej instancji przyjął, że "błąd" to "niezgodność z obowiązującymi regułami pisania, liczenia, wymowy itp.; odstępstwo od normy; pomyłka". Szczególnego rodzaju błędami występującymi w decyzjach administracyjnych oraz innych dokumentach są więc błędy ortograficzne, gramatyczne, zecerskie, jak również błędy "maszynowe", a więc błędy powstałe "przy przepisywaniu tekstu na maszynie, polegające najczęściej na zmianie lub przestawieniu litery". Nawiązując zaś do orzecznictwa Najwyższego Trybunału Administracyjnego, Sąd wskazał, że błąd pisarski to "widoczne wbrew zamierzeniu władzy niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia albo widoczne niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów itp.". "Błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, np. dodawania lub dzielenia", a inna oczywista omyłka to "co do istoty swojej stojące na równi z błędami pisarskimi lub rachunkowymi, a zatem tylko omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez władzę, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów itp." (J. Pokrzywnicki, tamże, s. 40-41). W ocenie Sądu, zaproponowane dawniej propozycje ujmowania tych pojęć nie odbiegają od współczesnego ich rozumienia. Takiemu sprostowaniu nie podlegają wady (błędy i omyłki) istotne. W tej formie nie jest zatem możliwe takie ingerowanie w treść decyzji administracyjnej, które - co do zasady - mogłoby przyczynić się do zmiany jej rozstrzygnięcia merytorycznego w sposób odmienny niż wskazany wyżej. W szczególności chodzi o takie zmiany, które miałyby wpływ na zakres lub rodzaj przyznanych stronie uprawnień. Innymi słowy sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji czy ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego. Nie mogą także podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 K.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia obowiązującego prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Niedopuszczalne jest również obejmowanie instytucją sprostowania omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej w określeniu okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej konkretne postępowanie zwłaszcza, gdy omyłki te powodują sprzeczność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji. Przenosząc przedstawione rozważania prawne na grunt przedmiotowej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonanie zmiany treści decyzji Burmistrza Miasta Nowa Ruda z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], w trybie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej po myśli art. 113 § 1 K.p.a. poprzez wpisanie w nazwie inwestycji w miejsce wyrazu "przebudowa" wyrazów "przebudowa i rozbudowa", było niedopuszczalne. Przywołany przepis nie pozwala na istotną zmianę merytorycznej treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i określającej zakres uprawnień stron, które wiążą także organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jest, zdaniem Sądu, oczywiste, że pojęcie "rozbudowa" nie jest tożsame z pojęciem "przebudowa", a wynika to z treści przepisów zawartych w art. 3 pkt 6, 7 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zagadnienie to zostało także omówione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Wr 482/09, który odnosił się do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę tej samej inwestycji. Według Sądu pierwszej instancji, skarżone postanowienia organów obu instancji naruszyły zatem przepisy postępowania (art. 113 § 1 K.p.a.) co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną wniosła I. P. Zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 723/10. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej K.p.a.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie polegające na przyjęciu, że niedopuszczalne było dokonanie zmiany treści decyzji nr [...] Burmistrza Miasta Nowa Ruda z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie jednorodzinnego domu mieszkalnego w trybie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej poprzez wpisanie w nazwie inwestycji w miejsce wyrazu "przebudowa" wyrazów "przebudowa i rozbudowa"; 2) art. 8, art. 9 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprzeczności z obowiązującymi zasadami uwzględniającymi interes obywateli, budzący zaufanie do organów państwa; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 P.p.s.a. poprzez uchylenie postanowień organu I i II instancji oraz orzeczenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył H. W. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Zarzucił złożonej skardze kasacyjnej to, że: 1) skarga złożona została po terminie, 2) podnoszone kwestie są nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie, 3) pozostałe podnoszone zarzuty opisane w uzasadnieniu nie odnoszą się do sprawy odnośnie oczywistej omyłki pisarskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 113 § 1 K.p.a. Sprostowaniu w tym trybie nie podlegają błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc m.in. co do ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 455). W myśl art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie, organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany rodzajem inwestycji, określonym w decyzji o warunkach zabudowy, który jest obligatoryjnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Określenie rodzaju inwestycji jest więc ustaleniem konsekwencji prawnych zastosowania norm prawnych, w wyniku którego inwestor uzyskał prawo do złożenia wniosku o pozwolenie na wykonanie tych robót budowlanych, które zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy. Określenie rodzaju inwestycji następuje poprzez zdefiniowanie ich w sposób przewidziany w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie podjęcia decyzji o warunkach zabudowy: Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz opis tych robót. O zakresie uprawnienia uzyskanego decyzjĄ o warunkach zabudowy świadczy nie tylko opis robot, ale także ich zdefiniowanie w sposób wynikający z norm art. 6, 7 i 7a Prawa budowlanego. Skoro budowa (w tym także rozbudowa i nadbudowa) jest innym rodzajem robót, niż przebudowa, to zastąpienie w sentencji decyzji i w uzasadnieniu jednego określenia innym, powoduje istotną zmianę w zakresie uzyskanego uprawnienia. Takiego zastąpienia nie można więc wprowadzić w drodze prostowania nieistotnych wad decyzji. O tym, że posługiwanie się w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie pojęciem przebudowy nie było błędem pisarskim, czy inną oczywista omyłką, świadczy rozważanie kwestii rodzaju wnioskowanych robót budowlanych na rozprawie administracyjnej i rezygnacja wnioskodawczyni z określenia "rozbudowa". Nie wchodzi w grę sprostowanie, a tym przypadku raczej uzupełnienie decyzji z urzędu co do rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 1a K.p.a. Postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem wnioskowym i organ nie ma uprawnienia do rozstrzygania w zakresie szerszym, niż wynika to z żądania wniosku. Skoro wnioskodawczyni wystąpiła ostatecznie o warunki zabudowy dla przebudowy budynku mieszkalnego, to rozstrzygnięcie nie mogło przyznać jej uprawnienia do starania się, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy terenu, o pozwolenie na jeszcze inne roboty budowlane. Jeśli po wydaniu decyzji określenie rodzaju inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy wywoływało wątpliwości wnioskodawcy z uwagi na podnoszoną przezeń częściową sprzeczność rodzaju robót budowlanych z ich opisem, to należało skorzystać ze środków odwoławczych, a w odniesieniu decyzji ostatecznej podjąć próbę uruchomienia nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej (por. Barbara Adamiak "Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym", Acta Universitatis Wratslaviensis, Wrocław 1988, Nr 153, s. 8). Nadto, ewentualna wadliwość merytoryczna decyzji o warunkach zabudowy, niemożliwa, z różnych względów, do usunięcia w drodze usuwania istotnych wad decyzji, nie zamyka drogi do złożenia nowego wniosku o wydanie warunków zabudowy, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę (jeśli roboty nie zostały wykonane). Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe także po wszczęciu postępowania prowadzonego w trybie legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 122/08, ONSA i wsa 2010/2/25). Skuteczności zasygnalizowanych w tym miejscu środków prawnych w niniejszych uwagach nie można przesądzić z uwagi na przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego. Wywód ten ma natomiast na celu podkreślenie, że ewentualna wadliwość merytoryczna decyzji mogła i może być przedmiotem rozstrzygania w innych trybach usuwania wad decyzji, niż sprostowanie decyzji, o którym mowa w art. 113 § 1 K.p.a. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a. Dotyczą one postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W oczywisty sposób nie można ich podnosić, niezależnie od trafności tych zarzutów, do postępowania o sprostowanie decyzji, będącego przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku. Zarzuty naruszenia w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy zasad administracyjnych sformułowanych w art. 8 i art. 9 K.p.a. potwierdzają natomiast, że kontrowersja związana z zakresem projektowanych robót nie należy do materii rektyfikacji decyzji administracyjnej. W rezultacie obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Konieczne było również zastosowanie dyspozycji art. 152 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 9